朱鋒:“印太戰略”陰影下的南海大國較量

選擇字號:   本文共閱讀 480 次 更新時間:2018-10-19 22:38:18

進入專題: 印太戰略   南海問題  

朱鋒  

  

   2017 年大國關系在南海問題上呈現出兩個新特點:一是特朗普政府的南?!白雜珊叫屑蘋苯賈蔥行路槳?。新出爐的“自由航行計劃”將改變奧巴馬政府時代“一事一報”的原則,直接將在哪里執行和什么時間執行“自由航行行動”的權力下放給美軍太平洋司令部;新的美軍南?!白雜珊叫行卸逼德試黽?,從2017 年5 月以來,美國海軍已經在南海實施了四次挑戰中國主權與安全的“自由航行行動”。而奧巴馬政府執政八年,也不過在南海實行了五次“自由航行行動”。二是特朗普總統在2017 年11 月的亞洲之行中,首次正式提出了“開放和自由的印太”概念,美日印澳四國西太海上合作機制磋商啟動,這標志著美國新政府的亞太戰略正在出現不同于奧巴馬政府的新變化。而無論是新版“自由航行計劃”,還是探討中的“印太戰略”,都無助于南海局勢的穩定和南海主權與海洋權益爭議解決進程的推進,反而可能使南海局勢再度緊張甚至尖銳化。

  

“自由航行行動”的本質是軍事挑釁

  

   自1979 年美國政府開始設立“自由航行計劃”(Freedom of Navigation  Program )以來,美軍艦和飛機執行“自由航行行動”通常有三大功能:一是反海盜等海上犯罪行動,維護國際水道安全和保障美國的海洋商業往來。二是在有爭議的國際水道保障美軍的海上和空中通行權。這些國際水道是聯系??兆雜珊叫械鬧匾嗯?,但由于主權和管轄權的設定出現爭議,美國軍艦和飛機的“自由航行行動”旨在“提醒”相關國家保障國際水道開放與和平利用的重要性。三是對美國眼中的有“過度的海洋權益要求”的一些國家提出挑戰,通過美軍艦機的“自由航行行動”來警示相關國家維護《聯合國海洋法公約》規則的重要性。事實上,美國的“自由航行計劃”從一開始就是美國維護其全球霸權戰略的重要組成部分,也是美軍依仗強勢??站鋁α坑攀票U廈讕勻蠔?沼虻摹白雜山槿搿鋇惱鉸孕孕枰?。

   美國以往的全球“自由航行計劃”有兩個特點:一是美軍所執行的艦機“自由航行行動”主要是象征性的,旨在按照美國的標準“護法”,而不是重在行動和結果的“執法”。美國迄今仍是拒絕批準加入《聯合國海洋法公約》的極少數國家之一,因此其“自由航行行動”是缺乏足夠的法理依據的。二是“自由航行行動”從一開始就是美國執行地緣戰略的工具,美國總是在自己選擇的地區、時間和對象上來實施所謂的“自由航行行動”。美國也已經意識到這種做法的政治與軍事效果有限,因為“自由航行行動”與直接的“??站率┭埂敝洳⒚揮刑喙亓?。而美軍對地緣熱點海域持續的軍事巡航通常比“自由航行行動”更能發揮軍事施壓的作用。

   但從奧巴馬政府開始,美國在南海的“自由航行計劃”就開始突破上述兩點,變成了美國在南海地區向中國進行外交和安全施壓、鼓勵東盟聲索國與中國對抗、強化所謂美軍在南海戰略存在的重要手段。奧巴馬執政第二任期,美國在南海進行了四次所謂的“自由航行行動”,粗暴地挑釁中國主權與國家安全。但奧巴馬政府顧及美中關系的敏感性,“自由航行行動”多少還有所收斂。特朗普政府上臺后,于2017 年5 月25 日執行第一次所謂“自由航行行動”,緊接著在7 月2 日、8 月10 日和10 月10 日又進行了三次,而且兩次選擇美濟礁海域,兩次選擇西沙群島的中建島海域。更甚的是,在這四次“自由航行行動”中,多次出現并非是“無害通行”的直線和不間斷航行,而是有多次改變航線、故意在中方水域延長滯留時間的航行。

  

美國及其盟友正在審視和應對中國在南海的一舉一動


   非法的菲律賓南海仲裁案裁決一年多來,中國在南海問題上打了一場又一場漂亮的外交戰。南海局勢不僅沒有因為菲律賓阿基諾政府單方面訴諸國際司法裁決而出現分裂,反而在菲新總統杜特爾特上臺后通過務實合作,中國穩住了局勢,拉緊了中國與東盟在南海共同的維穩行動,實質性地降低了南海仲裁裁決對南海局勢的干擾與破壞。隨著2017 年8 月5 日第50 屆東盟系列外長會議通過中國與東盟“南海行為準則”框架文件,中國在掌控南海局勢方面實現了“小步快進”。另外,憑借“一帶一路”的延伸,中國與東盟務實合作也在不斷加強。然而,美軍調整在南海的“自由航行計劃”表明,南海問題的嚴峻性和艱巨性不容低估,未來南海局勢仍有可能“風高浪急”。

   特朗普政府上臺以來,雖然將朝鮮問題列為美國亞太安全戰略的優先事項,但在南海問題上美國的戰略關注和戰略介入從來就沒有放松過。對美國、日本、澳大利亞等域外國家來說,南海問題已經成為制衡中國崛起、防范所謂的中國“海上勢力范圍擴張”、顯示美國繼續在亞太地區扮演“唯一主導大國”角色的核心問題。美國政策界和戰略界的基本共識是,21 世紀亞太地緣戰略博弈的重點已經從亞洲大陸轉向了亞太海域;南海問題是中國崛起之后是否能夠走向海洋大國的試驗場,事關美國在亞太地區整體的戰略影響力和軍事態勢。在我們眼里,南海問題是中國首先基于主權原則的維權與維穩問題,但在美國眼里,南海問題已經實實在在地成為21 世紀美中兩國在亞太地區的大國戰略博弈問題。

   當前,中國在南海的一舉一動,都被置于美國及其軍事盟友的戰略顯微鏡下進行審視和應對。中國的島礁建設,本來是中國改善守島軍人生活、為南海地區提供公共產品、必要但有限地部署中國防務力量的和平進程,但從一開始就被扣上了中國是在將南?!熬祿鋇拇竺弊?。2015-2017 年,美國在南海的海軍巡航以及戰略轟炸機的飛越頻率都在明顯增強。2017 年,美日在南海的軍事動作頻繁。除了美國航母編隊的南海巡航之外,日本數度派遣最大的“出云”號直升機準航母和其他戰艦進入南海和美國進行軍事演習,??懇恍┠蝦I鞴木?,加強對這些國家的海軍及海上執法力量的技術和艦只援助。特朗普給予了美國軍方更大的授權,批準美軍年度南?!白雜珊叫屑蘋?。與此同時,美日和越南的防務合作在不斷深化,越南防長吳春歷2017 年8 月訪美,與美國敲定將在2018 年實現美國航母訪問越南;美國國內鼓噪和越南進行軍事“結盟”的呼聲也在不斷高漲。

   今后美國仍將繼續對中國南海島礁采取“自由航行行動”,而中國艦只驅離美國入侵艦只的行動也將難以避免,這勢必會增大雙方在南海發生事故性碰撞的風險。

   此外,隨著中國島礁建設的完成,美國對中國島礁“軍事化”的無理指責、繼續加強在南海的??站鋁α墾策?、擴大在南海中國專屬經濟區范圍內對中國的軍事偵察活動都將持續進行。2017 年1 月12 日,當時還是候任美國國務卿的蒂勒森就曾在美國國會任命聽證會上表示,中國在南沙島礁的建設是“非法的”,美國應該采取行動阻止中國“接觸”這些島礁。


“印太戰略”:美國等國的“南海焦慮”將轉化為戰略組合新舉動?

  

   “印太概念”目前還流于表面,但這一概念背后由南海局勢而引發的地緣戰略新組合,值得高度關注。

   將“亞太”概念擴大到“印太”概念,反映了冷戰結束20 多年來廣義上的亞洲地區力量對比和地緣戰略局勢變化的事實。美國、澳大利亞、印度和日本的智庫界采用和討論“印太”一詞已經持續了十年之久。這一概念的熱衷者無非一是要將新興經濟體之一的印度拉進美國在亞洲地區的軍事伙伴群甚至同盟體系,把新德里直接塑造成“制衡”中國的第一線,從東西兩線牽制中國;二是擴大亞洲地區的西方陣營,謀求推進應對南海局勢與中國海軍力量發展的新的“陣營化”趨勢,在地緣政治上威懾和牽制中國。

   在國際關系的歷史上,地緣概念從來就不是一個單純的地理地域概念,更多的是一個地緣政治力量分化組合的寫照。然而,“印太戰略”要想成功出臺,美日印澳必須在南海建立聯合海上巡航的行動機制。但問題是,誰給這四國提供南海常態化的海軍基地?四國如何保證長期在南海的海軍定期駐扎?費用如何來承擔?四國能夠同時撥出足夠的海軍艦只來建立這樣的聯合巡航機制嗎?這些問題還遠遠沒有答案。

   另外,問題的復雜性還在于美國越在南?!白雜珊叫小鄙媳硐指叩?,美日印澳等國就越想要通過四國機制實質化“印太戰略”,而這又越有助于東盟中的南海聲索國在中美之間“兩面下注”。這一復雜的南海地緣態勢,反過來也將給美日澳印等國提供在南海問題上攪局的“抓手”。

   二戰結束以來,東南亞長期是美國在亞太地區的“后院”,美國和西方國家在東南亞有著長期的政治、外交、軍事、經濟和社會影響。雖然近些年來中國和東南亞國家的經貿與社會聯系取得了歷史性的突破,東盟已經成為中國第三大貿易伙伴,但美國在東南亞的投資規模仍是美國在中國、日本與韓國三國投資的總和。尤其是美國在東南亞國家中優勢性的政治與社會影響力短期內不會有實質性的改變。即便12 年的越南戰爭給越南留下創傷,但由于民族主義情緒以及與中國進行地緣政治競爭心態的作祟,越南近年來對美國的認同已經遠遠超過中國。

   越南仍將是中國南海維權的一大障礙。無論是越南2017 年7 月想要在萬安灘海域單獨開發海洋石油,還是在第50 屆東盟外長會議上強調“南海行為準則”的法律約束力,以及和美日等國在防務與安全合作上的“勾肩搭背”,都表明越南不會在南海爭議問題上善罷甘休。此外,雖然在南海問題上與中國保持務實合作最大限度地符合東盟國家的整體戰略利益,但在中美之間保持“微妙平衡”,仍將是東南亞國家整體性的做法。而東盟國家中的某些“親美國家”還將繼續把自己歸到美日這一邊。美日等國也會繼續不遺余力地在東南亞打造“利益代言人”。

   進一步來說,未來南海主權爭議是否會出現新的國際司法訴訟? “第三方解決機制”是否會擴大到海洋漁業資源?;?、海洋生態與海洋環境議題?如何“做好”“做實”東盟的工作?我們還有很長的路要走。

   未來南?;夠崞鶚裁囪姆繢??中美兩國能否在南海問題上有效地管控爭議、管控?;?、推進中美海上安全合作機制的深入?美日澳印是否會實施南海聯合巡航?南海是否會出現地緣戰略的分裂進而演變成為21 世紀亞洲的“巴爾干”?這些問題依然在困擾著今天的南海局勢。而克服這些問題,必然也是中國維護國家主權與領土完整、實現和平崛起、促進周邊安全以及達到“海洋強國”戰略目標必須越過的坎。

  

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文章來源:《世界知識》2018年第1期

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