孫海泳:美國“華為”禁令背后的施壓戰略

選擇字號:   本文共閱讀 2493 次 更新時間:2019-05-25 22:22:55

進入專題: 中美貿易戰   科技   華為  

孫海泳  

  

   近期,隨著中美在貿易領域的斗爭及在科技領域的摩擦日益升溫,中美關系的發展態勢日益嚴峻。

  

   值得注意的是,特朗普政府的對華貿易政策主要聚焦于解決中國產業政策所造成的“不公平”競爭態勢?;謊災?,中美貿易爭議與其說源于貿易逆差,不如說是源于高科技競爭。

  

   在此背景下,特朗普政府的對華科技施壓戰略已逐漸成型,其將對中國的和平發展進程以及中美關系的發展前景產生深遠影響。

  

   未來一段時期,中國需統籌考慮及運用影響美國對華科技戰略的多重因素,妥善應對這一嚴峻挑戰。

  

   美國對華科技施壓戰略:發展態勢、戰略邏輯與影響因素

  

一、美國對華科技施壓戰略的發展態勢


   自特朗普政府執政以來,其將中國作為競爭對手并依此制定和實施對華政策的戰略思路一以貫之。

  

   自2017年底以來,美國政府出臺新版《國家安全戰略》報告,對華實施一系列貿易制裁措施。盡管這些文件和措施的側重點存在差異,但均在不同程度上宣示了美方對中國科技政策導向及科技實力發展的警惕以及強硬的反制立場。

  

   諸多事態的發展顯示,美國意欲通過對華實施科技施壓戰略,通過貿易制裁、投資管控、出口控制、科技人員交流限制等手段,迫使中國放棄國家主導的高科技產業政策及針對外企的技術轉讓等政策。

  

   首先,在對華貿易制裁方面,美國的主要目的之一是迫使中國放棄以《中國制造2025》為核心的科技產業政策和以所謂的“強制性技術轉讓”為核心的技術引進政策。

  

   2017年8月14日,特朗普總統指示美國貿易代表(USTR)對華發起調查。特朗普宣稱,美國是研發密集型、高科技產品的世界領導者,中國的相關法律、政策和措施可能會鼓勵或要求將美國的技術和知識產權轉讓給中企并可能對美國的經濟利益造成負面影響。

  

   2018年3月22日,美國貿易代表辦公室公布了依據《1974年貿易法》第301條款對華調查結果,重點抨擊以下問題:中國官方主導的產業政策;針對在華外企的所謂“強制性”技術轉讓政策;在中國官方支持下,中企系統性地通過收購美國資產以獲得技術與知識產權;中國通過網絡入侵獲得美國知識產權與商業機密等。

  

   據此,美方決定于2018年7月6日起對價值500億美元的中國輸美商品加征25%的關稅,但由于中方并未屈從于美方壓力,美方于9月17日宣布,“作為美國對中國竊取美國知識產權和強制轉讓美國技術的持續回應的一部分”,對價值約2000億美元的中國商品于9月24日起加征10%關稅,并從2019年1月1日起加征25%關稅。至此,40%以上的中國輸美貨物已被列入加稅清單。

  

   其次,美國政府以強化國家安全為導向,改革美國外國投資委員會(CFIUS)審查程序。審查程序變化的驅動力是擔心外國,特別是中國利用對外投資獲取對國家安全至關重要的資產、技術和信息,從而獲得戰略優勢。

  

   2018年7月23日,美國國會兩院就2018年《外國投資風險評估現代化法案》(FIR-RMA)達成共識,并將其納入2019年《國防授權法案》(NDAA)。

  

   NDAA于7月26日在兩院獲得通過并于8月13日由總統簽署成法。FIRRMA擴大了CFIUS的管轄范圍,以解決外國利用處于CFIUS監管范圍之外的投資方式而引發的所謂國家安全問題。在該法案頒布前,CFIUS的權限與總統阻止或解除交易的權力,僅限于可能導致外資直接或間接控制任何美國企業的收購、投資以及合資項目。

  

   《國防授權法案》增加了受CFIUS管轄的四種交易范圍:

  

   一是外國投資者通過購買、租賃或特許等方式獲得位于敏感性的政府設施附近的房地產;二是使外國人能獲得美國企業的重要的非公開技術信息、董事會成員資格或其他決策權(股份表決權除外)的“其他投資”;三是因外國投資者權利變化導致外國對美國企業的控制或對某些美國企業的“其他投資”;四是旨在規避CFIUS管轄權的其他交易、轉讓、協議或安排。

  

   此外,該法案首次實施強制性申報,規定那些導致外國政府直接或間接取得美國敏感企業重大權益的交易,各方須提前向CFIUS提交書面聲明。由此可見,該法案為防范中國通過各種投資方式獲取美國的先進技術與信息構建了更加嚴密的防控體系。

  

   雖然FIRRMA的最終版本并未將中國列為特別關注的國家,但該法案在SEC.1719.(b)(2)(H)部分專門提及《中國制造2025》。而且法案的主要提出者——共和黨黨鞭、德克薩斯州聯邦參議員約翰·科爾尼恩(JohnCornyn)在介紹法案時,曾公開強調“中國等潛在對手利用CFIUS審查程序的漏洞,通過收購或投資美國公司,削弱美國的軍事技術優勢”。

  

   在該法案的立法聽證過程中,中國也是受關注的焦點之一。美國戰略界認為,中企多年來一直在收購其高科技領域的美國競爭對手,而美國企業卻被禁止在華進行同等規模的收購,對于中國這個美國唯一的潛在競爭對手,白宮正明智地尋求讓其面臨類似的投資障礙。

  

   實際上,自2018年初以來,中國對美投資已出現大幅下滑,可以預見的是,FIRRMA各條款全面生效后,將會導致中國對美投資的某些領域,特別是高科技產業的投資交易受到更為嚴格的審查。

  

   再次,美國政府正在更新和加強出口管制體系。美方已將出口管制作為壓制中國科技發展以及在其他領域反制中國的重要手段。

  

   一方面,作為2019年《國防授權法案》的附件,2018年《出口控制法案》調整了軍民兩用物品的出口管制措施,包括旨在限制外國接觸美國敏感技術的條款等。該法案是自1979年《出口管理法》于2001年失效后,美國重新制定出口管制法案的重要嘗試。

  

   2018年2月15日,該法案的主要提出者、眾議院外交事務委員會主席、共和黨籍加州聯邦眾議員艾德·羅伊斯(Ed Royce)在介紹法案時聲稱,由于中國越來越多地迫使在華美國公司轉讓敏感技術,從而損害美國安全和經濟利益,該法案將使美國的監管控制系統現代化,使敏感技術不落入那些將利用美國技術對付美國的國家手中。

  

   另一方面,美國政府已逐漸加強對中資高科技企業與科研機構的技術管控。

  

   在中興通訊因合規問題遭受美國政府嚴厲處罰之后,雖然2019財年《國防授權法案》并未具體限制美國企業向中興通訊和華為銷售零部件,但該法案禁止聯邦政府及其承包商購買或使用這兩家中企出售的技術。

  

   2018年8月1日,美國商務部工業和安全局(BIS)宣布44家中企影響其國家安全和外交利益,因此將這些公司列入《出口管理條例》(EAR)的“實體名單”(至此已有約90家中國實體進入該名單),這意味著向這些實體出口、再出口和轉讓美國原產的貨物、軟件和技術將面臨額外的許可證等限制措施。

  

   9月20日,美國國務院和財政部公布了針對中國中央軍委裝備發展部及其負責人的制裁措施,主要包括美國將拒絕向制裁對象提供出口許可證并禁止其通過美國金融系統進行交易等,這是美國首次使用這一權力懲罰俄羅斯的武器買家。

  

   總之,在美國出口管制體系及針對中國的執法力度日益強化的背景下下,中國企業與機構在引進先進技術、拓展美國市場方面的空間受到擠壓,而面臨的合規壓力或制裁風險卻日益上升。

  

   最后,在人員交流領域,美方認為中國能夠實現軍事現代化和經濟發展,部分原因在于中國可利用美國的包括一流大學在內的創新體系。

  

   因此美國政府有針對性地加強對華人科技人員流動的監控與限制。2017年底,美國政府已強調將評估簽證程序,以減少非傳統型情報收集者的經濟間諜行為,考慮限制特定國家的留學生入境,以確保美國的知識產權不被轉移到競爭者手中。

  

   此后,美國政府逐漸收緊對特定專業的中國赴美留學和訪學人員的簽證審批,并縮減旅美華人學者進入重點實驗室的工作機會。

  

   自2018年6月11日起,為防止所謂的“知識產權被盜”,根據美國國務院的簽證新規,如果中國研究生所學專業為機器人、航空等高科技專業,美國領事官員可能會將簽證期限定為一年,而非此前的標準期限五年。

  

   在一年簽證到期后,中國研究生需離美重新申請簽證。同時,美方認為中國通過海外人才招聘計劃,吸引中國海外人才和外國專家將其知識和經驗帶回中國,這種行為以美國利益為代價。

  

   在此背景下,近期美國政府強化了對旅美華人學者特別是海外人才招聘計劃所涉及的科研人員的監控。8月初,美國聯邦調查局(FBI)官員就來自外國對手的安全威脅向得克薩斯州學術和醫療機構的領導人發出警告,這是FBI在全美推廣的新舉措的第一步,該機構希望加強公私合作關系,“以減輕外國對手從美國機構竊取利益的企圖”。

  

二、美國對華科技施壓的戰略邏輯


   近現代的歷史發展證明,在科技領域居于領先地位并將先進科技廣泛應用于國內經濟、國防及社會管理領域的國家,在大國競爭中會擁有顯著優勢。

  

   特別是在當前新科技革命即將重塑全球產業格局并推動軍事變革的形勢下,科技因素在大國競爭中的地位日益上升。在此背景下,科技領域也成為中美競爭的一個突出領域。


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文章來源:《現代國際關系》2019年第1期

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