賈康 陳通:財政信用、政策性金融與地方融資平臺轉型

——聚焦融資平臺“去財政信用化”
選擇字號:   本文共閱讀 175 次 更新時間:2019-05-26 16:50:30

進入專題: 政府財政信用   政策性金融  

賈康 (進入專欄)   陳通  

  

   內容提要:地方政府的舉債,特別是近些年與地方政府融資平臺有關的隱性負債及或有負債,都是政府財政信用的一種形式。地方政府融資平臺在前幾年所做的發債、借貸、擔保而后把資金投入到當地政府選擇性的項目建設,實際上都具有濃厚的地方政策性金融色彩,《預算法》修訂后,中央政府所要求的地方政府融資平臺的轉型,其意圖是通過平臺的“去財政信用化”,而使隱性負債就此壽終正寢。如何把握地方融資平臺轉型與優化地方政策金融運行機制的關系,是需要研究和理清的重要現實問題。文章列舉了地方政府融資平臺轉型的幾種不同情境,指出地方政府融資平臺在“去財政信用化”的轉型過程中,會面臨比較復雜的不同情境,有必要進一步細化和深化相關知識。

  

   關鍵詞:政府財政信用 政策性金融  地方融資平臺  去財政信用化

  

一、政府財政信用及其具體形式


   政府財政信用是以政府為主體的特種信用,屬于政府以公共權力主體定位而按照信用原則籌集和運用財政資金的一種經濟行為,過去亦稱為“國家信用”。財政信用既是財政資金運動的一個有機組成部分,也是社會信用體系的一個有機組成部分。在直觀形式上,財政信用具有信用形式的一般特征,即以資金的所有權和使用權的相關分離為前提,以如約還本付息為條件,形成資金支配權的讓渡和余缺調劑機制。由于有政府公權為后盾的增信效應,政府(尤其是中央政府)財政信用等級,一般都屬于最高之列。

  

   財政信用的具體品種,可依籌資與投資分為兩大類。籌資信用是政府作為債務人,通過公債(包括國債和地方債)、特種儲蓄(如日本相當長時期內的郵政儲蓄)、政府借款等形式,從國內外籌集財政資金;投資信用是政府作為債權人,為實現特定政策目標而投放政府貸款(如中國從傳統體制下延續到改革開放后仍有的財政提供的企業技術改造貸款,支農等方面的周轉金貸款,科技項目貸款等),也包括援助它國的政府貸款。財政貼息和政策性信用擔保,可認為是財政信用機制對接商業性金融機制的一種結合態,通常被人們稱之為政策性融資,屬于政策性金融體系的組成因素。

  

   本文中所特別關注的一種政府信用形式,是地方政府的舉債,特別是中國近些年與地方政府融資平臺有關的隱性負債與或有負債?!對に惴ā沸薅┖?,地方債在中國已規范化地“登堂入室”,中央政府所要求的地方政府融資平臺的轉型,其內含目標是去除原地方政府以融資平臺舉借債務的“潛規則”隱性負債機制,即意圖通過平臺“去財政信用化”,而使隱形負債就此壽終正寢。

  

二、政策性金融及其發展中的機制優化


   政策性金融,一般是指以政府信用(國家信用)為基礎,運用各種政策工具手段支持的金融活動,體現對特定對象予以融資便利的傾斜支持,產生貫徹政府發展戰略、產業政策和技術經濟政策,優化和改善民生基礎設施等方面的特定作用。有別于按照“完全競爭”假設而以“錦上添花”機理運行的商業性金融,政策性金融內含的假設,是在非完全競爭場景中,為彌補“市場失靈”而貫徹政策導向,選擇性地實行“雪中送炭”,從而更好地優化結構,提高國民經濟運行的綜合績效。英文所稱的Policy-based Finance,即政策性金融,在現實生活中已有比較豐富的表現形式,但在經濟學界,目前仍未形成統一的、能普遍接受的嚴格定義。但于政府政策導向下,根據在利率、貸款條件與期限、擔保等方面予以優惠,非營利導向地、選擇性地提供資金與支持的特征,一般便可認為財政貼息貸款、政策性信用擔保、政府介入的產業引導基金等,屬于政策性金融范疇;綠色金融、小微金融、普惠金融、開發性金融等概念,在基于理論分析的大分類上,一般也被人們歸為政策選擇性色彩較明顯、有不同于商業性金融的特別之處的政策性金融概念之內。

  

   本課題所討論的政策性金融,與地方政府融資平臺在實際生活中服務于地方政府特定發展戰略之貫徹的投融資活動,有不解之緣。地方融資平臺前些年所做的發債、借貸、擔保而后把資金投入當地政府選擇性的項目建設,實際上都具有濃厚的地方政策性金融色彩,但規范性程度不高,風險控制機制常??壩?。在防范和化解地方隱性債務風險的努力之中,如何認識地方的政策性金融,以及如何把握地方融資平臺轉型與優化地方政策性金融運行機制的關系,已成為需要研究和理清的重要現實問題。

  

   基于已有的關于政策性金融的研究認識,我們應強調:

  

   1.在中國可預見的未來很長歷史時期內,政策性金融的重點、形態、機制會發生種種變化,但由客觀需要所決定,政策性金融應被放在以“守正出奇”的供給側結構性改革支持中國實現超常規現代化發展的戰略考慮層面,與商業性金融協調呼應,實現盡可能健康而可持續的金融雙軌運行。

  

   2.政策性金融機制建設的原則與基本要領,應是以財政資金形成后盾的“政策性資金、市場化運作、專業化管理、杠桿式放大”的創新機制,堅持非營利導向、風險共擔、專家集體決策、多重審計監督和特定考核指標體系等,打造防抑“設租尋租”而健康可持續的運行機制。

  

   3.地方政策性金融的具體形式上,應積極探討財政貼息貸款、政策性信用擔保等與PPP項目建設、產業引導基金運作等的結合。

  

三、地方融資平臺分類轉型與財政信用和政策性金融的關聯考察


   原地方政府融資平臺的轉型,是《預算法》修訂后相關制度建設中的一項既定方針,如前所訴,其內在邏輯的主線,是使平臺“去財政信用化”。我們在地方調研中形成的基本認識,是我國各地的地方融資平臺如何轉型,還存在種種不同認識和多種可能性,需要在“分類轉型”的大概念下,具體考察研討不同轉型路徑下和場景中,如何“轉型”和“去財政信用化”、及其和還必然需要在地方層面發展的政策性金融的關系。

  

   從平臺轉型最主要的類別劃分出發,可列舉相關的不同情境:

  

   類型一:原地方政府融資平臺轉型為地方公用事業運營公司。轉為這一類型后,在地方政府轄區內,其具體業務,不論是較為細分的上下水、集中供熱供暖、垃圾處理或公交運營管理,還是公用事業領域內某些門類業務的組合與綜合式管理,這種公司都不構成財政信用主體,其融資行為,不論是以股權、債權形成的直接融資,還是取得貸款形成的間接融資,都是按《企業法》、《公司法》規則覆蓋和調整的真實意義上的企業法人融資行為。但不排除在相關政府管理部門認為有必要的情況下,對此類公司安排源于地方公債的資金支持,或使之成為政策性金融的支持對象,即成為地方財政信用的受體或受益單位。

  

   類型二:原地方政府融資平臺轉型為地方政府城市(城鄉)建設運營公司。轉為這一類型后,其具體業務,是以地方政府轄區內的土地一級開發切入,一直覆蓋到城鄉基礎設施、公共工程的建設和運營的廣泛事項上,從七通一平、架橋修路,到環境整治、舊城改造等等,可能無所不包,具體的重點和業務組合,又會因城、因時而異。但與類型一相似,這種公司仍屬以《企業法》、《公司法》規則即可覆蓋和調整的市場主體,不構成財政信用的主體,但很可能不時成為財政信用的受體,以及得到來自政策性金融體系的支持。

  

   類型三:原地方政府融資平臺轉型為地方政府設立的地方政策性金融機構,如政策性信用擔保公司或產業引導基金公司。轉為這一類型后,其與類型一、類型二明顯不同的是,其以特定金融機構定位,必須接受與其金融業務相關的所有法律法規的約束和調整,其功能作用,表現為地方財政信用的一個主體,或地方財政及其信用體系所支持的地方政策性金融體系的一個組成部分。所以,轉型后,“去財政信用化”原則并不適用于類型三。

  

   類型四:原地方政府融資平臺以混合所有制改革或以被兼并等形式,轉型為與原地方政府完全脫開行政隸屬關系、人事安排關系的完全市場化的公司法人(不排除其股權結構中,還有地方政府非控股性質的參股)。這種公司的業務范圍不論如何選擇和組合,將會不再存在明確的地域范圍概念,實際上是“走出去”在全國、全球市場上參與競爭,尋求合適的投資機會和業務定位,自負盈虧。這種新的法人主體,既不成為財政信用主體,一般也不必成為財政信用受體而得到原地方政府“婆婆”特定的政策性融資支持(其它渠道的特定支持,也不做絕對排除,但可在此不議)。

  

   類型五:在實際生活中,也不排除某種由原融資平臺向類型四趨近的“過渡態”。比如,調研中了解到,有的原地方融資平臺被認為已完全撇清了與當地政府“隱性負債”的關系,產權結構上也已是較規范的多方持股的股份公司,主營業務在形式上,亦已由董事會與高管層面自主決策,但實際上,與原行政主管“婆婆”即當地地方政府間,仍存在“商量”、“關照”的特定關系,具體商量和相互關照的邊界與內容,是非固定的、模糊的和心照不宣的,但會交織于公司為政府幫忙(甚至救急),政府以其它形式“投桃報李”地給予支持,等等場景中。這種公司有可能逐漸淡化在本地的原有“特殊身份”色彩,逐漸把舞臺中心移向地域之外;但也不排除因為與原“婆婆”間的相互幫襯,形成了相對穩定的“利益共同體”關系,使潛規則替代明規則的“地方隱性負債”機制,可以繼續暗度陳倉,在某些區域、某些階段、某種局面下,形成“卷土重來”之勢。

  

   類型六:原地方政府融資平臺,屬于已資不抵債而應做破產清算的“關?!倍韻?,其“轉型”問題遂變為如何完成資產、財務清算和人員安置的問題。這種情況下,“去財政信用化”可做出一個一勞永逸的了斷。

  

   可將上述六種類型的情況簡要列表如下(見表1)。

  

  

   以上概略考察,未必能窮盡一切相關可能性,但至少體現了基于此課題調研而可提出的主要轉型分類中一一可考的相關情況,并且可以啟示我們:地方政府融資平臺“去財政信用化”的轉型初衷,會在現實生活中面臨比較復雜的不同情境,有必要進一步細化和深化相關認識,以求掌握好大方向、大思路后,力求掌握好高水平的具體操作原則和要領。

  

   參考文獻:

  

   〔1〕賈康,孟艷.政策性金融何去何從:必要性、困難與出路.財政研究,2009.3.

   〔2〕賈康.建立和發展中國政策性金融體系不容回避.今日中國論壇,2009.4.

   〔3〕賈康,閻坤,楊元杰.現行投融資體制缺陷與開發性金融的作用,地方財政研究,2015.11.

   〔4〕賈康.我國政策性金融陷入發展迷局.中國財經報,2009.3.24.

   〔5〕賈康.關于政策性金融體系的認識.財政部財政科學研究所《財政研究簡報》,2008年第30期.

   〔6〕賈康,王澤彩.應對氣候變化:PPP模式融資機制研究,地方財政研究,2015.11.

   〔7〕賈康.財政本質與財政調控.經濟科學出版社,1998.

  

  

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本文責編:limei
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文章來源:《地方財政研究》2019年第4期

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