張清敏:對外政策研究的主要維度及其內在邏輯

選擇字號:   本文共閱讀 157 次 更新時間:2019-05-28 09:06:04

進入專題: 對外政策研究  

張清敏  

  

   學者麥金德曾提出,“知識本是一體的。把它分成不同的學科,只是屈從了人類的軟弱而已”。作為一個整體的知識被分為不同學科后,每一個學科都有其特定的研究范疇和研究對象,研究對象和研究范疇的不同決定了學科之間的差異。對外政策研究也是如此。但是,在對外政策研究中,在一定程度上存在著概念不清,研究對象不明,不同的研究維度和研究方法之間混淆和交織等問題,這些問題制約著本學科的發展。本文在界定對外政策概念、明確對外政策研究與其他相關學科的關系的基礎上,闡述對外政策研究中描述、分析、評估和預測四個主要維度的內涵、方法和相互之間的邏輯關系,提出以回答“為什么”為主要任務的對外性研究是對外政策研究的核心,也是推動對外政策研究和學科建設的關鍵。

  

一、為什么是對外政策而不是外交政策


   在多數情況下,對外政策被當作國際關系或國際政治的一部分,也常被誤稱為外交或外交政策(diplomatic policy)。對外政策與國際關系和國際政治,特別是和外交有密切聯系,但它們屬于不同的學科分支。區別這些核心概念, 厘清它們之間的聯系,是明確對外政策研究對象的首要任務。

  

   對外政策是國際政治或國際關系中的行為體,在處理對其他行為體關系過程中追求某些價值、利益的有目的的行為或活動的集合,是這些行為體在采取正式行動之前,根據國內外形勢特點和對行動目標與手段的判斷而確立的基本原則、指導思想或行動指南。因為主權國家是國際關系的主要行為體,對外政策也被界定為“一個國家處理國際問題和對外關系,進行對外活動所遵循的基本原則、方針和行動準則。它是由各國政府中央決策機構或其他行為體的最高決策機構根據國際形勢和戰略格局的變化而制定的,目的是為了一定利益,或落實一定時期的戰略任務,爭取有利的國際環境”。

  

   國際關系是一個寬泛的概念,指國際社會行為體之間的互動關系,是“國際社會各行為主體之間相互交往、相互作用的一般狀態”?!八喚靄ü壹?、國家集團間的各種類型和形式的關系和聯系,也包括國際組織、團體、跨國公司等國際關系行為體之間的關系和聯系。它包括政治關系、經濟關系、文化關系、宗教關系等。其中,國際政治關系是最重要和最活躍的關系,與政治密切相關的經濟關系是最基礎的關系”。國際關系的格局是由不同國家在對外政策指導下產生的相互關系中所顯現出的一種狀態和規律。

  

   外交學學科的奠基人、英國前外交官薩道義(Earnest Satows)對外交的界定至今仍然被廣泛應用。他把外交界定為“運用智力和機智處理各獨立國家政府之間的官方關系……是指用和平手段來調節和處理國與國之間的關系”。這里包含三方面的內容:一是“智力”或“機智”的運用;二是“國家相互關系”或“國與國之間外交事務”的處理;三是方式和手段必須是和平的。確立外交學理論體系的英國前外交官尼科爾森(Harold Nicolson)對外交的界定也被廣泛引用,即“外交就是用談判的方式來處理國際關系,它是大使和使節用來調整和處理國際關系的方法,外交是外交官的業務或技術”。

  

   新中國出版的第一本《外交學概論》將外交界定為:“以主權國家為主體, 通過正式的代表國家的機構與人員的官方行為,使用交涉、談判和其他和平方式對外行使主權,以處理國家關系和參與國際事務,是一國維護本國利益及實施對外政策的重要手段?!閉庋睦斫饌懷雋送飩壞娜鎏匭裕褐魅ㄐ?、政治性及和平性。

  

   廣義上的國際關系或國際政治研究包括外交和對外政策,并把外交和對外政策研究當作國際關系或國際政治的分支學科。對外政策研究依附于國際關系的研究,一般被當作是國際關系或國際政治研究的一部分?!段な洗笱в⒂锎實洹吩誚饈汀骯使叵怠筆敝賦?,“國際關系是政治科學的一個分支,關注的是國家之間的聯系并且主要關注對外政策”。

  

   國際關系和對外政策之間的聯系在于,國際關系中行為體的互動,主要是通過行為體的對外政策和外交行為體現出來。國際關系的基本格局或特定的國際政治環境,是影響國家或其他國際關系行為體制定對外政策的重要因素, 國家或其他國際關系行為體在制定對外政策后,也需要在特定的國際環境中落實和實施?;瘓浠八?,國際關系的格局是對外政策制定的環境,是影響對外政策制定和形成過程的重要因素,也是執行和落實對外政策的外交所發生的客觀環境或操作環境。在冷戰時期,國際關系的格局是影響對外政策的核心要素,結構現實主義國際關系理論把國家行為和國家對外政策看作是國際結構對國家影響的結果,把研究重點放在國際體系結構或力量格局的平衡和變化上,把國家對外政策看作是對國際力量格局的被動反應。

  

   對外政策研究與國際關系研究的不同在于:首先,兩者的分析層次不同。國際關系研究的對象是國家間的互動(interaction of states)及其規律和本質,對外政策研究的對象是國家的行為(stateaction),重點解釋這些行為的原因和過程。盡管國際關系格局是影響對外政策制定的重要因素,分析對外政策離不開對國際關系格局中力量對比平衡的關注,但對外政策研究不是為了把握國際關系體系層次的規律和特點,而是要理解對外政策的內在機制。

  

   其次,兩者的解釋變量不同。國際關系研究主要在于揭示國際體系的結構性特點,解釋那些反復出現的國際現象和一般行為模式,比如,戰爭的不斷發生、均勢的反復出現或者霸權的交替等。對外政策研究則突出特定國家的特定行為,回答的是國家或其他國際關系行為體如何應對外部壓力,理解對外政策的制定過程、目標和結果。

  

   最后,兩者關注的焦點不同。國際關系或國際政治理論屬于宏觀和體系層次的理論,而對外政策理論屬于中層理論或局部理論。沃爾茲(Kenneth Waltz)認為,國際政治或國際關系研究的是由國家行為和互動產生的國際結果,能夠告訴國家所面臨的外部環境和壓力;對外政策的研究則是特定國家的特定行為,回答了國家如何應對外部壓力。他把國際關系理論與對外政策理論的不同比作微觀經濟學中市場理論和公司理論之間的差異,“市場理論是一種結構理論,告訴公司在市場壓力下以特定的方式做特定的事。是否以及如何采取行動因公司而異,這些不同取決于它們不同的內部組織結構和管理”;“對外政策理論是國家層次的理論”。

  

   對外政策與外交也存在著密切的聯系,但也有不同。從聯系上看,“對外政策的首要功能是做出對外關系的決定,外交的首要任務則是恰當地執行它們”。對外政策是實現一國在特定時期的特定目標的路線和方針,外交則是一個國家實施對外政策的工具,是落實對外政策的方法和過程。對外政策是外交得以開展的指導思想,沒有明確的對外政策,就不可能有目標清晰的外交。也就是說,作為對外政策落實手段的外交,受對外政策的指導,另一方面外交如何落實對外政策,反過來會影響一個國家對外政策的落實。

  

   從研究角度看,外交學研究與對外政策研究之間存在著互動的關系,“從對外政策分析的角度看,外交既是對外政策的輸入(input)也是對外政策的輸出(output)。作為對外政策輸入的外交,與影響對外政策決策過程和結果的其他因素有關,例如,一個實體向另一個實體發出的外交信號”;“作為對外政策輸出的外”,“是一個行為體對外政策工具箱中許多工具中的一個”。

  

   在全球化背景下,對外政策目的的內向性趨勢越來越顯著,對外政策的制定者頻頻走上外交前臺而成為對外政策的實施者。作為落實對外政策手段的外交形式,如禮賓禮儀等,因為具有更多的國內政治含義而越來越被政策制定者所重視,甚至有時候形式上的成功比政策內容更具有現實意義,對外政策和外交二者之間的界限越來越模糊。但是,二者在本質上仍然是不一樣的。外交是落實對外政策的眾多手段或工具中的一個,但絕非唯一的一個;對外政策是由最高領導人制定的,外交則是由職業外交人員來落實的,兩者屬于一個過程的不同階段,雖然聯系密切,但研究對象有所不同。

  

   將外交與對外政策區別開來是外交學成為獨立學科后就一直強調的。如薩道義在界定外交的概念后即指出,“外交這個詞雖然在英語中存在不到兩個世紀,可是它曾遭到濫用或被混淆。比如說,有時它被用作對外政策的同義詞。但是,對外政策是政府制定的,而不是由外交家們”。當代也有學者認為,把外交和對外政策區別開來,是“外交學研究作為一個學科發展最基本的條件”。

  

   英語中沒有“外交政策”這個概念,更沒有“外交決策”(diplomatic decision-making)這個概念,因為外交是落實對外政策的工具和過程,而非制定政策的過程,所謂“外交決策”實際上是對外政策的決策(foreign policy making)。對外政策不是研究對外政策的目標確立后落實對外政策的策略、手段和方式,而是研究關于對外政策是如何制定和形成,或者說是研究什么因素影響和導致了特定的對外政策。

  

   人們對于對外政策的理解,多是建立在理性思維基礎上,即把對外政策看作是為了特定的目的(in order to)而做出的理性選擇或決定。但是,多數對外政策都是高度保密的,只有到日后通過解密檔案才能看見,更有一些對外政策的決定是不采取任何行動。因此,大多數情況下是看不到對外政策的,或者國家并不會或不愿把自己國家對外政策的真實目標昭告天下,或國家公開表達的對外政策目標不一定是真實的目標,這就讓對外政策的研究面臨很大的困難。

  

   從對外政策根源上看,從政府政治或國內政治角度研究對外政策,把對外政策當作政府機制運作的產出(output),或是政府或國內政治斗爭的結果(result);不把對外政策看作是有目的的行為,而把對外政策看作是國內政治的延續,是出于某種原因而發生的事情。為解決這些問題,對外政策分析把研究對象由看不見的對外政策,轉變為能夠看得見的對外政策行為,從對決策過程的研究,轉變為對影響對外政策結果各種原因的分析。

  

   看不見的對外政策或不采取行動的對外政策是無法研究的。只有在特定對外政策指導下的看得見的行動,才能夠分析和研究。具體來說,國際關系中的一個行為體根據國際或內部的特定形勢做出對外政策的決定后,需要通過外交的或軍事的、法律的或經濟的手段予以實施,還要以特定的行為表現出來,并產生一定后果。這些行為可能是一個國際行為體對其他行為體所做的任何事情,大到使用武力、締結同盟,小到是否給某一個人發放簽證等。這些國家行為都是在特定對外政策指導下的行為??床患男形俏薹ǚ治齙?,即使能夠分析,也不是對外政策分析研究所關注的內容。

  

對外政策行為是可以操作的、看得見的對外行為,反映和體現的是對外政策的目標。(點擊此處閱讀下一頁)

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文章來源:《國際政治研究》2019年第1期

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