陳瑞華:論國家監察權的性質

選擇字號:   本文共閱讀 3892 次 更新時間:2019-05-31 12:40:12

進入專題: 國家監察權  

陳瑞華 (進入專欄)  

   【摘要】 監察機關對全體公職人員行使監察權,這是我國監督體系的有機組成部分,是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監督。在國家憲法層面上,各級監察委員會屬于對公職人員行使監督、調查和處置職能的國家監察機關。監察機關不僅要對職務犯罪案件進行調查,而且其調查所取得的證據材料還可以直接在刑事訴訟中被作為證據使用,監察機關的調查權具有偵查權的性質和效果。監察機關的留置措施在取代“兩規”方面取得了一些法治進步,但仍然屬于在正式的刑事強制措施體系之外,兼具刑事強制措施和隔離審查措施的特殊調查手段。監察法在加強被調查人的權利保障方面取得了一些進步,但仍然存在諸多方面的缺憾。未來,對懲治腐敗與保障人權加以兼顧,對于監察機關的權力進行有效的約束,仍然是一項重大的法治課題。

   【中文關鍵詞】 人民代表大會 監察權 監察機關 調查權 留置 權利保障

  

   一、引言

  

   2018年3月,全國人大通過了《中華人民共和國監察法》,標志著我國監察體制改革初步完成。這一改革屬于我國政治體制的重大變革,重塑了我國的政權組織形式,確立了“人大領導下的一府一委兩院制”。這一改革將我國反腐敗的力量進行了重新整合,完成了從行政監察向國家監察的結構性轉變,實現了對公職人員監察的全覆蓋。這一改革還確立了中共黨內紀律檢查機構與國家監察機構合署辦公的體制,使得紀委一監察體系成為統一行使黨紀調查權、政務調查權與刑事調查權的反腐敗體系。不僅如此,通過這次改革,檢察機關的職務犯罪偵查權被整體轉隸至監察機構,被整合成“紀委一監察”反腐敗體系的有機組成部分。當然,通過后續的一些改革,檢察機關也保留了一些對偵查人員、審判人員和執行人員在訴訟領域職務犯罪案件的偵查權。

   監察體制改革引發了有關國家監察權性質和功能等問題的討論。按照改革決策者的主流觀點,監察委員會實質上就是“反腐敗工作機構”,與紀委合署辦公,代表黨和國家行使“監督權”,“是政治機關,不是行政機關、司法機關”。各級黨委加強對紀委、監察委員會工作的領導,由原來的“結果領導”轉變為“過程領導”。監察委員會行使監督、調查和處置三項職能,不執行刑事訴訟法,而遵守監察法及相關法律的規范,監察委員會的調查權不是偵查權,也無需遵循刑事訴訟法為規范偵查活動所確立的各項訴訟程序?!都嗖旆ā啡妨⒘聳畹韃槿?,都沒有突破原來紀委和行政監察機關所行使的職權,而以留置取代“兩規”,還解決了長期存在的法治難題,提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。監察委員會既審查違紀問題,又調查違法犯罪問題,對監督對象既涉嫌違紀又涉嫌違法的案件,“執紀審查”與“執法調查”同步啟動、同步進行,使所調查的證據直接被運用于司法審判,解決了長期以來執紀與執法銜接不暢的問題。監察委員會在監督、調查和處置過程中,加強了對被調查人的權利保障,通過制度設計解決了對監察委員會和監察人員進行監督的問題。[l]

   對于這些主流觀點,法學界也提出了一些疑問,甚至也有一些不同的看法。例如,對于監察委員會的“監察權”,究竟應當如何加以定位呢?在我國實行人民代表大會制度的憲法體制下,人民代表大會的監督權與監察委員會的監督權如何協調?作為國家“法律監督機關”的檢察機關,在基本失去職務犯罪案件偵查權之后,還能行使什么樣的“法律監督權”呢?又如,改革決策者將監察機關定性為“政治機關”,然而,無論是在憲法還是在其他基本法律之中,都只有“國家機關”的組織體系,而不存在所謂的“政治機關”。改革者動輒稱監察機關為“政治機關”,這有何憲法依據和法律根據呢?再如,改革決策者堅稱監察委員會不執行刑事訴訟法,其調查權不屬于偵查權,但是,監察委員會一旦將案件移交檢察機關審查起訴,其所搜集的證據都要經受檢察機關和法院的司法檢驗,都要接受證明力和證據能力的雙重審查,其所認定的“犯罪事實”也要由法院根據刑事訴訟法所確立的證明標準,來作出最終的審查和判斷。凡此種種,都說明監察委員會移交的刑事案件,能否最終被認定為犯罪,仍然要接受刑事訴訟法的規范。既然如此,監察委員會假如不執行刑事訴訟法,又怎么能夠滿足刑事訴訟法所設定的證據要求和證明標準呢?監察委員會假如不行使偵查權,其調查所取得的證據材料又怎能直接成為檢察機關提起公訴的根據呢?不僅如此,留置取代“兩規”,固然使得監察委員會的調查活動受到了更為嚴密的法律控制,但是,這種留置仍然屬于在刑事強制措施體系之外所設置的剝奪人身自由的措施,動輒長達數個月,也不經過司法機關的審查批準,更沒有給予辯護人參與辯護的機會,況且羈押場所被隨意設置,經常規避了看守所的監控和管理,極易出現違法取證、虐待在押人員的情況。如此的“留置”措施,除了在名稱上有別于“兩規”或者“兩指”之外,究竟在法治化程度和權利保障水平上有什么實質進步呢?[2]

   很顯然,改革決策者所持的主流觀點并不是沒有討論余地的。由于監察體制改革推進得過于快速,存在著相關理論準備不足的問題,因此這次改革的不少舉措都引起了一些理論上的爭議。對于這些理論的爭議和分歧,我們沒有必要進行刻意回避,而應加以正視和面對,并對其進行充分的討論。監察體制改革被視為我國實現國家治理現代化的重要標志。而要實現國家治理的現代化,就沒有必要故步自封,在進行制度探索的同時,也應允許展開深入的討論和爭鳴,從而形成一種健康的思想市場。在多種可能性都得到充分討論、多種改革方案都匯集一起的情況下,改革決策者才能集思廣益,兼聽則明,從而糾正改革中出現的偏差和誤判,選擇出一條效果最好、代價最小的改革路徑。

   有鑒于此,本文擬對國家監察體制改革的幾個重大問題進行理論上的反思和討論,并期望在國家監察理論上提出一些新的觀點或表述。筆者將對監察機關的“監察”屬性進行重新定位,對監察機關的“政治機關”定性作出檢討,并對監察機關是否執行刑事訴訟法以及監察機關是否行使刑事偵查權的問題,提出新的見解。與此同時,對于留置措施的性質和法律控制,以及被調查人權利保障問題,本文也將根據監察體制改革的實際情況,作出中肯而有針對性的評論。

  

   二、國家監察權的性質

  

   我國憲法將人民代表大會確立為國家權力機關,確立了人民代表大會對其他國家機關進行監督的體制。在一定程度上,我國憲法體制的核心特征之一就是確立了國家監督的機制,通過設立監督機關,對其他國家機關及其工作人員進行監督,對其違反憲法和法律的行為加以糾正。我國憲法同時確立了三種監督機關:一是作為“國家權力機關”的人民代表大會,二是作為“國家法律監督機關”的檢察機關,三是作為國家監察機關的“監察委員會”。[3]那么,作為國家監察機關,監察委員會所行使的監察權究竟具有怎樣的性質呢?尤其是與人民代表大會和檢察機關相比,監察委員會的“監察權”究竟應作如何定位呢?

   根據人民主權的憲法原則,我國實行人民代表大會的政治制度,人民當家作主,通過人民代表大會來行使國家權力。無論是政府、法院、檢察機關,還是監察機關,都由人民代表大會通過選舉或者任命而產生,各級政府、法院、檢察機關的負責人要向同級人民代表大會負責并報告工作,各級監察委員會也要向同級人民代表大會負責并進行專項工作報告。無論是政府、法院、檢察機關還是監察委員會,都要接受同級人民代表大會的監督。各級人民代表大會及其常委會可以通過聽取工作報告、組織特定問題調查委員會、審議議案等方式,對政府、監察委員會、法院、檢察機關的工作進行監督,對于確實存在違反憲法和法律的行為的政府、監察委員會、法院、檢察機關的主要負責人,可以行使罷免的權力。

   與人民代表大會相比,檢察機關是法律監督機關,主要負責對國家工作人員執行職務的行為進行法律監督,對這些工作人員的違法行為加以糾正。在國家監察體制改革完成之前,檢察機關行使法律監督權的主要方式,是行使“刑事法律監督權”,也就是通過對國家公職人員職務犯罪案件的立案偵查活動,來糾正其違法犯罪行為,并對其采取刑事追訴行動。而在監察體制改革完成之后,檢察機關除了對司法人員涉嫌的少量職務犯罪案件繼續行使立案偵查權以外,對于其他國家工作人員涉嫌職務犯罪案件的立案偵查權基本不復存在,被整體移交給監察機關。這樣,檢察機關原有的對普通國家工作人員的“刑事法律監督權”基本上不復存在。在此背景下,檢察機關行使法律監督權的主要方式就是“訴訟監督”,也就是對偵查機關的立案偵查活動、法院的審判活動和生效裁判執行機關的執行活動等,行使訴訟監督權,對于這些機關存在的違法行為督促其加以糾正。[4]當然,在從事訴訟監督活動之外,檢察機關還可以對行政機關所存在的行政違法或者行政不作為情況進行法律監督,要么通過訴前程序提出檢察建議,要么直接向法院提起行政公益訴訟。目前,這種針對各級行政機關的“行政監督”剛剛興起,還主要局限在行政機關在國土資源和環境?;?、食品藥品安全、國有資產流失等方面的行政不法行為。未來,隨著行政公益訴訟制度的不斷完善,也隨著檢察機關對提起行政公益訴訟積極性的不斷提高,檢察機關對行政機關的“行政監督權”有可能會不斷壯大,逐漸發育成為一種獨立于訴訟監督之外的“行政監督”。[5]

   那么,相對于人民代表大會和檢察機關而言,監察機關的監察權究竟具有怎樣的特點呢?在筆者看來,監察委員會作為向人民代表大會負責并接受其監督的國家機關,所行使的監督權與人民代表大會的監督是不可同日而語的。這種監察機關監督的對象不是國家機關,而是所有行使公權力的公職人員,監督的重點是公職人員是否存在職務違法和職務犯罪的情況,這種監督同時包含著黨紀監察、政府監察和刑事監察等三個方面。下面依次對這些特點作出具體分析。

   其一,監察機關的監察和檢察機關的監督一樣,都屬于國家專門監督體系的組成部分,要服從并從屬于人民代表大會的憲法監督。

   各級人民代表大會的監督屬于憲法層面的監督,具有最高的監督效力。與各級政府、法院、檢察機關一樣,各級監察委員會也要向同級人民代表大會負責并接受其監督。人民代表大會可以通過聽取專項報告、審議議案、提出質詢等方式監督監察委員會的工作,還可以對各級監察委員會的主任、副主任和委員行使罷免權。相比之下,監察委員會在接受同級人民代表大會領導和監督的前提下開展國家監察工作,其國家監察與檢察機關的法律監督都屬于一種專門監督機制,既要服從人民代表大會的憲法監督,也屬于人民代表大會監督活動的有機組成部分。根據我國議行合一的憲法體制,各級人民代表大會既有權對由其產生的國家機關進行監督,也有權對這些國家機關的主要負責人進行監督。而無論是監察委員會還是檢察機關,都不過是協助同級人民代表大會行使對公職人員或國家機關的監督權,其監督具有“專門性監督”的性質,并要與人民代表大會的監督保持協調一致。在一定程度上,人民代表大會通過對監察委員會和檢察機關的監督,可以同時發揮雙重功能:一是對后兩個機關本身是否遵守憲法和法律進行監督,對其違法行為加以糾正和制裁;二是對后兩個機關是否有效地行使了監督職權進行監督,以督促其糾正違法監督和監督不作為的情況。

   其二,各級監察委員會的監察對象不是國家機關和社會組織,而是所有國家“公職人員”。

作為國家權力機關,人民代表大會的監督對象主要是行政機關、監察機關、法院、檢察機關及其主要負責人;作為國家法律監督機關,檢察機關的訴訟監督主要針對偵查機關、法院、生效裁判執行機關,其“行政監督”則主要針對存在行政違法或行政不作為情況的行政機關。相比之下,監察機關的監督對象則不包括任何國家機關,而只是所有行使公權力的“公職人員”。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(//www.lrcyqx.com.cn),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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