江國華 張碩:監察過程中的公安協助配合機制

選擇字號:   本文共閱讀 130 次 更新時間:2019-05-31 12:46:36

進入專題: 警監協助   政務連帶  

江國華   張碩  

   【摘要】 基于監察法授權的不完整性與非對稱性,監察機關必須借助公安機關等執法部門的協助配合,方能充分行使監察職能,履行監察職責。較諸其他執法機關,公安機關的協助配合對于監察職能的有效行使尤為重要。構建科學有效的警監協助機制,在監察法治體系建設中居于基礎地位。在規范意義上,構建警監協助機制應基于“互相配合,互相制約”的憲法原則,明確協助配合的事項范圍,規范協助配合之申請、審批、執行等程序機制,厘定協助配合之管轄、法律適用、人員經費以及責任分配等配套機制。現階段,鑒于制度供給的闕如,警監協助工作只能通過出臺較低位階的規范性文件予以調試。為長遠計,有必要制定監察程序法,修改警察法等相關法律,并出臺配套的法律法規,逐步形成權威、高效、完備的監察協助配合機制。

   【中文關鍵詞】 警監協助;政務連帶;監察程序法;監察協助

  

   一、問題的提出

  

   監察體制改革后,新成立的監察委員會如何融入現有的政法體制成為學界熱議的話題。[1]在新的國家機構體系中,科學構設“監審關系”“監檢關系”和“監警關系”是攸關監察權順暢運行的核心問題,在國家監察體制的完善中具有基礎性地位。根據現行憲法第127條之規定,監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件,應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合,互相制約。該條款為厘定監察機關與法、檢及執法部門之間的關系提供了憲法依據。根據憲法修正案和國家監察法的精神,2018年刑事訴訟法的修改著力解決了國家監察與刑事司法之間的銜接問題,[2]監察機關與檢察機關、審判機關在辦理刑事案件中的分工與銜接機制得以確立。隨著相關司法解釋的出臺,“監檢關系”和“監審關系”的定位將愈加清晰,但“監警關系”仍是一個缺乏關注且亟待解決的問題。

   在權力配置層面,根據2018年憲法修正案和監察法,國家權力整體配置由“四權架構”變為“五權架構”。[3]在“五權架構”中,監察權是獨立于立法權、行政權、審判權和法律監督權的“第五權”。但是,憲法和監察法對于監察機關的授權既不完整也不對稱?!安煌暾敝傅氖?,監察機關具備“履行反腐敗職責所需的必要權力,而非打擊腐敗所需的全部權力”。[4]相比于公安機關的刑事案件偵查權,監察機關對職務違法犯罪的調查權屬于特殊調查權;這種調查權往往只是“決定性權力”,“執行性權力”則由公安機關保留。[5] “不對稱”指的是,憲法和監察法賦予了監察機關對職務違法犯罪的調查權,但沒有為其配置履職所需的全部手段。比如,監察法授權監察機關可以對被調查人的人身自由及財產予以合理限制,但沒有為其配備強制執行所需的暴力機構。這種不完整和不對稱的權力配置模式包含兩點要旨:一是為避免重復授權,將可以由公安機關行使的一般性強制執行等職權保留給公安機關;二是為避免監察機關的權力過分集中,將警務活動從監察核心業務中剝離,構建相互合作、相互制約的新型監警關系。

   在規范供給層面,據以規范監警關系的法律法規仍然供給不足或不及時:(1)盡管2018年憲法修正案與監察法都對監察機關同公安等執法部門的關系作了原則性規定,但警察法等相關法律法規尚未作出有針對性的具體調整。(2)憲法對監警關系的規范過于籠統,下位法與相關法律解釋尚未出臺。監察法也僅對部分“警監協助”義務作了初步規定,缺少具有可操作性的實施細則。(3)監察法中的“警監協助”條款皆是對協助事項范圍的規范,未對協助程序進行規范。為滿足實踐需要,部分省份根據監察法中的“警監協助”條款出臺了“公安機關協助監察機關工作的操作規程”一類的規范性文件,在一定程度上為監察機關提請公安機關協助配合提供了規范依據。但是,這些規范位階較低,且效力局限于本行政區域,對于警監協助程序的建構意義十分有限。

   在監察實踐層面,監察機關提請公安機關協助配合的方式亟待規范。監察委員會成立后,監察機關與公安機關的溝通方式基本沿襲了監察委員會成立前紀委與公安機關的溝通方式。這種溝通機制的本質并非國家機關之間的申請協助,而是一種黨內協調,例如,由監察機關負責人直接電話聯系公安機關負責人,商請實施協助配合,或者通過政法委協調公安機關予以協助,通過在公安機關的駐派紀檢組要求公安機關予以協助。監察體制改革后,監警關系發生了新變化,過往的行政內部協助機制和黨內協調機制均無法滿足警監協助之需要,有必要制定新的程序規范,構建新的溝通機制。

   基于“互相配合,互相制約”的憲法原則,警監協助既要著眼于“配合”,又要放眼于“制約”?!芭浜稀敝莢諦緯傘胺錘芎狹Α?。監察機關是反腐敗的專責機關,但反腐敗并非監察機關的“一家之事”。鑒于監察機關調查手段的不完整性、技術能力的單一性以及監察力量的有限性,只有公安機關等執法機關積極協助配合監察調查活動,才能“把所有反腐敗的力量和資源整合在一起,形成新的反腐敗體制”。[6]為此,監察法規定了五項由公安機關具體負責的協助義務。[7] “制約”意在避免因“明確分工不正常地結合成一體化結構”,[8]造成監察權獨大的失衡格局。為預防警監協助隨意化導致監察權變相擴張與權力濫用,需要公安機關在協助配合的同時對監察機關進行監督與制約。[9]

  

   二、監察過程中公安協助配合的法理基礎

  

   鑒于憲法和監察法對監察機關授權的不完整性和非對稱性,警監協助機制成為監察機關有效行使職權、履行職責的基礎性配套機制。所謂“警監協助”,是指監察委員會在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙,向與其無隸屬關系的公安機關提出協助請求,經公安機關審核同意后,實施協助行為以支持請求機關實現其監察職能的制度。這是關涉監警兩權實現“互相配合,互相制約”的重大理論問題。探討警監協助機制的法理基礎,其表層意義在于闡釋警監協助的發生機理,即監察機關為何需要公安機關予以協助配合等基本問題;深層意義在于從監察權與警察權相互作用的制度場域中尋找平衡點,既要形成反腐倡廉之合力,又要防止監察權之濫用。

   (一)職能分立與政務連帶理論

   國家機構間關系的本質是一種政務連帶關系。所謂“連帶”,一般意義上指的是“個人與個人、個人與群體、群體與群體之間的相互滲透、相互依存的狀態”。[10]據此,政務連帶關系可以解釋為,基于職能分立所形成的不同國家機構之間為履行職務職能而相互協作、彼此依存的關系。現代國家的機構體系是一個整體,職能分立的各個機構是整體的器官,雖彼此各異,卻是整體必不可少的部分。[11]為完成各自職能,這些國家機構彼此依存、相互協作。在國家廉政體系中,監察機關與司法機關、執法機關之間的關系也是如此。政務連帶關系可以分為同求與分工兩種。[12]同求的政務連帶關系,意指不同國家機構為實現國家共同體設置國家機構的共同目的以及對國家機構所賦有的共同使命,而形成的政務上的共同協作關系。這種政務連帶關系基于國家目的和國家使命而產生,不以國家機構意志為轉移,是一種客觀的政務連帶關系。由于不同的國家機構被賦予了不同職能和職責,為實現其職能、履行其職責,國家機構相互之間需要尋求合作,由此形成的政務連帶關系屬于分工的政務連帶關系。這種政務連帶關系具有一定的隨機性,國家機構可以根據具體的情勢和任務選擇不同的合作者,因而是一種主觀的政務連帶關系。作為一種政務連帶關系,警監協助兼具同求與分工的雙重屬性,構建科學有效的警監協助機制,有助于實現監察權與警察權之間“科學的分權與充分的合作”。[13]

   其一,警監協助的制度基礎在于監警分立。任何形式的機構協助,都要以明確的職能分立和機構分設為基礎。對于一個集多權于一身的機構而言,既無協助的必要,亦無協助的可能。現代社會是一個分工日益精細的社會,且社會越是進步,分工越是發達。[14]按照精細化管理原則和要求管理政府職能,是現代政府治理的趨勢。[15]現代國家的憲法均奉行職能分立和機構分設之原則,并基于該原則形成了國家職能分工體系和國家機構體系。在現代國家及其社會治理活動中,任何單一機構都不可能包攬該領域的全部事權,機構間的協作便成為必要。監警協助的前提正是監警職能的分立和監警機構的分設。國家監察體制改革將監察權從行政權、檢察權等權力體系中剝離出來,交由專門的監察機關行使,警監協助方有必要,構建科學有效的警監協助機制方成必須。

   其二,警監協助的合法性基礎在于國家政治共同體的共同使命。隨著現代國家機構體系內部職權劃分的精細化、專門化,國家機構間的相互依賴也在同步加強。[16]職能分立導致國家與社會在運行過程中出現分散化傾向,需要通過機構間的協助予以彌合。[17]這體現了一種普遍存在的同求關系,即單一功能組織更需要與其他國家機構協力合作,才能完成憲法上的要求。[18]監察委員會作為專職的反腐機構,在履職過程中亦不能超脫于客觀連帶關系?!暗ゴ蚨藍貳薄案髯暈健鋇姆錘逯莆薹ㄊ視ο執ㄉ璧男枰?。中國監察體制改革的終極目標,不僅在于構建高效、權威、統一的反腐敗體制,更在于構建以專責的監察機關為基本內核、各職能部門聯動協作的現代廉政制度。構建科學有效的警監協助機制,促成警監協同反腐合力,既是監察制度有效運行的內在需要,也是完善警察制度的應有之義。

   其三,警監協助的價值取向在于“互相配合,互相制約”。良性的“分工、同求”關系一定是“分權控制、協調配合”的狀態。[19]警監協助機制的價值取向不僅體現在警察權對監察權的協助配合,還表現為警察權對監察權的制約。[20]在警監協助過程中,較諸公安機關的不作為,“監警一體化”的風險更值得警惕。如果說警監協助過程中公安機關的不作為可能導致監察權力的運行失效,監警一體化則可能導致監察權的不當擴張,造成監察機關與監察對象之間的“法律裝備”失衡。因此,構建科學有效的警監協助機制,在價值取向上應當立足于配合與制約并重。警監協助機制的設計應遵循如下三項規則:(1)恪守監警分工的制度安排,警察的歸警察,監察的歸監察,防止“警監合體”造成權力過度集中;(2)規范監察機關申請協助的程序機制,通過程序的“作繭自縛”效應,[21]促使監察機關謹慎行使監察協助申請權;(3)規范公安機關對協助申請的審批程序,實現審批程序實質化,防止警監協助隨意化。

   (二)警察力量專業化理論

   在政治學層面,國家有權使用包括警察機構在內的暴力機器,但應將其作為“最后的手段”。[22]為實施對內統治,國家必須對暴力進行合法壟斷,[23]在其領地內,只有它自己或經它允許,才能使用暴力。[24]警察作為國家行使對內統治權的暴力機關,代表國家對內依法使用暴力。作為一種具有暴力屬性的行政權,警察權天然地具有擴張性,是公民權利的潛在威脅者。為充分發揮警察權的正面功能,抑制其惡性,現代世界各國大多建立了以“警察職責的專門化、職權的法制化、警察組織體系的獨立化和警察職業的專業化”為基本內核的現代警察制度。[25]

其一,警察權的配置追求集約化?!凹筆侵訃先肆?、物力、財力、管理等生產要素,“約”是指節儉、約束、高效的價值取向;“集約化”是通過集中、節約、高效的資源配置達到降低成本、提高效率之目的。警察權配置的集約化,指的是基于警政分立的原則,將警察權從行政權中分離出來,統一授予專門機構,由此衍生出警察權專配之法則,即不得給其他國家機關配置警察權。在我國,國家警察權集約性地配置給了公安機關,其他國家機關均沒有配置警察權,由此又衍生出公安機關的協助義務?;詮夜餐宓墓餐撾窈湍勘?,其他國家機關若為履行法定職責,需要警察權予以配合時,壟斷了警察權的公安機關即應承擔協助配合之義務。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(//www.lrcyqx.com.cn),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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