韩大元:论中国宪法上的国家安全与人权的关系

选择字号:   本文共阅读 806 次 更新时间:2020-03-14 10:50:59

进入专题: 国家安全   恐怖主义   人权   比例原则  

韩大元 (进入专栏)  

  

   摘要:  反恐、去极端化与反暴力是国际社会共同面临的重大挑战??植乐饕迤苹迪芊ㄖ刃?,危害人类生命、自由与安全,是人权保障的头号敌人。保障人权是现代国家的义务,也是法治国家的核心价值。而有效地保障人权,其前提是建构良好的宪法秩序与国家安全。没有秩序、安全与社会稳定,便不会有良好的保障人权的环境。面对严峻的恐怖主义对人权价值的威胁,世界各国都在重新审视人权与秩序的价值,寻求通过宪法平衡两者关系的机制与程序。由于各国宪法体制、文化与宗教传统不同,人权与秩序的理念与解释方法不尽相同,但有一点是共同的,即反恐、去极端化与人权保障并不矛盾,不能把两者对立起来。要建立基于安全的人权观与基于人权的安全观,构建动态的反恐与人权保障的比例原则,赋予传统的比例原则灵活而丰富的价值内涵。

   关键词:  国家安全 恐怖主义 人权 比例原则

  

   反恐、去极端化与反暴力是当代国际社会共同面临的重大挑战??植乐饕迤苹迪芊ㄖ刃?,危害人民的生命、自由与安全,亵渎人类文明秩序。面对国家安全面临的新形势,各国都在探索平衡国家安全与人权的机制,力求在维护国家安全与人权保障之间建立良性互动机制,纠正将两者对立的传统理论范畴与思维模式。

  

   一、中国宪法上的国家安全

  

   宪法文本是理解宪法和适用宪法的前提和基础。应该说,宪法文本中的用语大都是经过深思熟虑的,后人在理解某个词语在宪法文本中的涵义时也是需要仔细推敲小心掂量的。[i]在传统的公法理论中,国家安全是相对边缘化的概念,有时作为与人权对立的概念或者作为负面概念来理解。其实,基于国家安全与人权的相互依赖性,安全与人权的价值是并重的,国家安全是人权保障的重要基础。

   (一)国家的内涵

   在我国现行宪法文本中,国家一词出现的频率是比较高的,据统计,“国家”一词出现了149次。[ii]在不同的条文中,国家一词的用法与含义是不尽相同的。主要有三种含义:

   1.作为统一的政治共同体意义上的“国家”

   “国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体,具体又可以分为主权意义上(对外)的国家和主权权力意义上(对内)的国家两种。

   前者如《宪法》序言第2自然段的规定:“一八四O年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗?!钡?7条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权……(十八)在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布”。

   后者常常使用的表达方式是“国家的权力”“国家机关”“国家机构”“国家工作人员”“国家权力机关”“国家行政机关”等。从《宪法》第57条(“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会?!保?、第96条(“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”)的相关规定来看,从第85条(“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”)和第89条(“国务院行使下列职权……(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”)的规定来看,这里的国家都不是与地方相对的,否则就不必使用“最高”“地方”“地方各级”之类的词语来加以修饰。

   2.作为与社会相对应意义上的“国家”

   “国家”还经常与社会相对应,常常使用的表达方式是:“国家和社会”等。例如,《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业?!薄肮液蜕缁岜U喜蟹暇说纳?,抚恤烈士家属,优待军人家属?!薄肮液蜕缁岚镏才琶?、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育?!?

   3.作为与地方相对应意义上的“国家”

   “国家”有时还与地方相对应,这时国家涵义即指中央。如《宪法》第118条规定:“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业?!薄肮以诿褡遄灾蔚胤娇⒆试?、建设企业的时候,应当照顾民族自治地方的利益?!?

   在上述国家涵义中,“政治共同体”是国家的核心内涵,体现政治共同体的意志与民族传统。

   (二)国家安全

   1.国家安全的宪法规范依据

   中国宪法上国家安全的依据主要体现在宪法序言、宪法总纲、国家机构与公民基本权利与义务等不同的文本内容之中,“宪法被赋予了维护国家安全的特殊使命,国家安全在宪法中始终具有极其重要地位”。[iii]

   宪法序言在国家总任务、国家目标的表述中,揭示了中华人民共和国作为政治共同体的历史使命。如《宪法》序言规定:国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设;推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的协调发展;把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。这些国家发展目标的规定是国家生存的宪法基础。

   《宪法》总纲第28、29条明确规定了维护国家安全中国家的责任与义务。如第28条规定:国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子;第29条规定了国家武装力量对国家的?;ひ逦?,规定武装力量的“任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设,努力为人民服务”。

   《宪法》第二章“公民的基本权利与义务”中,除规定“维护祖国的安全”义务外,还规定“维护国家统一和民族团结”“遵守宪法和法律”,并在《宪法》第51条规定:“行使自由和权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。

   在《宪法》第三章“国家机构”中,宪法对不同的国家机关的职权及其界限做了具体规定,实质上确立了维护国家安全的义务主体,是国家安全义务的具体落实。

   2.国家安全的含义及特征

   中国宪法文本上出现“国家安全”“祖国安全”等不同表述?!豆野踩ā返?条对国家安全的定义是:“国家安全指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福扯、经济社会可持续发展的国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态,以及保障持续安全状态的能力”。从宪法文本的规定看,宪法上的国家安全具有如下基本特征。

   国家安全是国家生存的基础??梢运?,宪法上的国家目标、国家政策、国家基本制度与国家机构的规定是为国家生存服务的。

   国家安全以人民安全为核心价值?!豆野踩ā返?条规定:“国家安全工作以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础”。国家安全的核心是人民安全,宪法不仅提供国家本身的生存基础,同时为国家安全核心——人民福祉提供人权的保障。公民的基本权利与自由的保障是宪法的核心价值,即通过宪法保障人民的权利与自由,实现“国家权力属于人民”的原则。因此,国家安全的核心价值并不是机构,也不是组织化的体系。如沃夫冈认为,人类安全的一个基本成分无疑是人的安全,即生命、生计、人身安全和人的尊严不受威胁。[iv]可以说,国家安全不能游离于人权,而是融合在国家安全概念之中。在这个意义上,国家安全与人权存在着内在的相互关联性,两者并不是对立的概念。

   维护国家安全是公民的宪法义务?!断芊ā返?4条明确规定:中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务。所谓祖国指祖先开辟的生存之地,爱惜与维护祖国是共同体成员的基本道德与义务。宪法上的“祖国安全”,在《国家安全法》中直接转化为国家安全。爱祖国、爱国、爱国主义也是中国宪法文本的具体要求?!断芊ā返?4条2款中规定,国家“提倡爱祖国”,2018年《宪法修正案》第39条把社会主义核心价值观写入宪法,其中的“爱国”作为国家主流价值观再次得到确认,强化了国家认同。祖国不仅以生存之地的国家为基础,同时也需要对国家的归属感以及对民族文化的认同。爱祖国本质上是爱国家的义务,宪法爱国主义也是基于这一逻辑而形成。

   国家安全是国家治理的基本要求。国家安全治理是国家治理体系的基础,是法治国家建设的应有之义。随着中国改革开放水平和国际参与度的提高,国家安全正面临着诸多挑战与压力。党的十八大报告强调要“完善国家安全战略和工作机制,高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动,确保国家安全”。党的十八届三中全会明确了“推进国家安全法治建设”的总体战略,提出“设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全”。特别是2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出系统的“总体国家安全观”,强洞“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势,坚待总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路”。中共中央政治局于2015年1月23日审议通过了以“总体国家安全观”为指导的《国家安全战略纲要》。2015年7月I 日, 全国人大常委会高票通过了《中华人民共和国国家安全法》,以法律形式确立了“总体国家安全观”的指导地位。

   国家安全是具有包容性与不断变迁的概念。国家安全经历了以国家为中心的政治军事“国家安全”,包含经济、社会和环境安全的“合作安全”到以人类为中心的“人类安全”。[v]在实践中,国家安全是综合性概念,其内涵和外延不断处于变迁过程之中。如外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、发展与安全、自身安全与共同安全等因素综合在一起,形成有机体系。在中国,目前形成完整的国家安全体系,即国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全。其中最核心的安全是国民安全。我们需要从宪法视角,平衡国家安全休系中的不同价值位阶,合理兼顾不同的安全要素,避免不同安全要素之间的冲突。

   总之,国家安全是一种具有内在联系的规范体系,其中宪法处于最高地位,具有最高法律效力?!豆野踩ā贰斗捶至压曳ā返裙娣妒窍芊ǖ木咛寤?,是宪法精神的具体体现。因此,国家安全立法要遵循“所有立法都体现宪法精神”的原则,合理平衡人权规范与国家安全法规范,为维护国家安全提供统一的法律基础。

  

   二、国家安全与人权关系

  

   (一)中国宪法文本上的人权

在中国宪法中,人权是指人作为人应该享有的自由或资格。人权基于道德的基本要求而存在,表明人生存的基本资格。其内涵主要包括: 一是作为宪法原则意义上的人权,二是国家价值观意义上的人权,三是转化为基本权利内容的人权。作为宪法原则,人权具有约束一切公共权力与社会生活领域的效力。[vi]在人权的宪法解释上,虽表述方式不同,但存在一定的共识,即人权的本质在于尊重人作为人的尊严,也正是因为如此,“无论侵害主体如何,国家的义务都应该是保持其统治下的所有个人享受人作为人所具有的尊严”。(点击此处阅读下一页)

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