黄锴:论社会救助权的本土塑造

——以法律与政策的互动为视角
选择字号:   本文共阅读 71 次 更新时间:2020-03-24 17:18:43

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黄锴  

   关 键 词:社会救助  公法权利  社会政策  权利构成  行政诉讼  social relief  public law rights  social policy  right constitution  administrative litigation

  

  

   一、问题与视角

   在全面建设小康社会的时代背景下,如何让贫困群体共享改革发展的成果,已经成为处在改革发展深水区的当下中国所面临的重大挑战。为了解决这一问题,近年来,扮演着“社会安全体系最后一道防线”的社会救助制度得到执政者的重视,“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”“统筹城乡社会救助体系,完善最低生活保障制度”等表述在官方报告中屡见不鲜。与执政者的雄心壮志形成鲜明反差的是,社会救助制度的建立和完善在实践中依旧裹足不前,如学者所指出的:“中国的社会救助改革以解决现实问题为方向,并无明确的发展目标或宏伟的发展蓝图?!盵1]196究其根本原因,中国的社会救助制度仍缺少最为重要的轴心,即作为公法权利的社会救助权。在现代行政体系中,公法权利是一切行政活动的起点,其在目标和价值上为法律与政策执行提供导向,以此促进良法善治。[2]155-165社会救助作为给付行政的一种,其最早在西方国家出现即以社会权利得到普遍承认为根基:“社会权利既可以被看成是对福利国家的起源的诠释,又可以被看成是福利国家的本来意义?!盵3]然而,受到儒家“以保息,养万民”思想的影响,我国社会救助制度向来重工具理性,轻社会权利。社会救助权在我国社会救助制度中的严重缺位导致了社会救助政策缺乏体系性,并进一步导致实践中社会救助碎片化、随意化等现象,近年来见诸报端的“兰考事件”“杨改兰事件”等即为显例。

   在很多学者看来,解决这一问题的根本方法是吸收西方的社会救助权理论框架,从而在《社会救助法》立法中予以呈现。且不论《社会救助法》制定出台停滞不前,已发布的两个征求意见稿也未见对社会救助权的规定,即便法律已对社会救助权予以确认,随后与本土实践的调试接轨也旷日持久。相较而言,通过对本土既有规范和实践的解释,导出内嵌于当代中国国家治理体系的社会救助权显得更为务实,即以最早在宪法上确认社会权的德国为例,社会救助权真正成为一种主观权利也并非通过理论推导,而是以法官的解释得以实现。[4]因此,笔者认为,与其等待立法确认,不如寻求通过解释论的方法塑造出真正属于中国本土的社会救助权,或许这种“自下而上”的塑造比起“自上而下”的确认更能避免水土不服所引起的阵痛。值得注意的是,对社会救助权的解释除了需要关注法律规范之外,还需要特别注意公共政策的作用。原因在于,一方面,社会救助权作为一种积极权利,在实现与保障上与该国的经济背景、财政状况等密切关联,很大程度上依赖于如何分配稀缺公共资源的公共政策。另一方面,自新中国成立以来,我国社会救助制度的建设和发展均是靠政策推进的,每项具体社会救助措施的建立,几乎都是政策先行,政策对法律的制定具有某种程度上的指导意义。进言之,在社会救助制度中,法律固然起到搭建框架、确定基调的作用,但政策也发挥着填充内容、丰富颜色的重要作用,两者你中有我、我中有你,通过不断地互动,最终塑造出深嵌于中国实践的社会救助权?;谏鲜隹悸?,本文的目标旨在基于规范视角,阐释我国社会救助权在法律与政策中的现实样态,并进而希望以现有制度框架的修正为契机,探索社会救助立法中社会救助权的理想样态。

  

   二、社会救助权的宪法基点

   依据西方经典学说,社会救助即“公权力为了达成生存照顾之目的所使用之手段”,因此,宪法上的生存权一般被作为社会救助的主要依据,如《日本国宪法》第25条“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利”即被认为是日本生活?;ぶ贫鹊南芊ǜ?。将社会救助权的宪法基点定位于生存权划定了公民所能请求的社会救助的限度和范围,基于此也发展出支配社会救助权最为核心的原则——最低限度原则和辅助性原则。[5]69与此不同的是,我国《宪法》上并未直接规定生存权,需要透过对既有宪法条款的解释导出社会救助权的宪法基点,这也意味着我国社会救助权的性质与目标在基点上即与西方国家相分野。

   (一)“物质帮助权”作为宪法基点及其缺陷

   通说认为,《宪法》第45条第1款第1句所规定的“物质帮助权”是与生存权最为接近的权利,因此一般被作为社会救助的宪法依据。该条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利?!庇胛鞣焦乙话憬嫒ㄗ魑恢殖橄笕ɡ煌?,我国《宪法》中的物质帮助权更接近于一种具体权利,因此,通过对条文进行分析,很容易得出“物质帮助权”的两个要件:(1)物质帮助权的权利主体包括年老、疾病或者丧失劳动能力的公民、退休人员、残废军人、烈士家属、军人家属、残疾人。(2)物质帮助权的实现方式依靠“物质”的给付,包括实物的给付与资金的给付。我国社会救助制度的体系框架早期也是建立在这两个要件之上的,如新中国成立后最早的具有社会救助性质的农村“五?!惫┭贫燃匆岳?、弱、孤、寡、残疾作为救助对象,对应了物质帮助权的权利主体;又如迄今为止仍为社会救助制度核心的最低生活保障制度主要以发放低保金的方式予以救助,对应了物质帮助权的实现方式。此时的社会救助权几乎可以与宪法上的物质帮助权画上等号。

   然而,随着政府责任的不断扩大、经济水平的不断提高,社会救助的范围和方式都呈现出多样化的趋势,法律与现实中的社会救助权早已超出物质帮助权的狭小范畴。一方面,社会救助权的权利主体不再是特定主体,而扩大到全体公民。如《社会救助暂行办法》第1条即强调“保障公民的基本生活”,社会救助权的权利主体不再是限于特定范围的贫困群体,而是一切陷入贫困的公民。另一方面,社会救助权的实现方式也不仅仅限于物质的给付,而是更强调提升被救助者自身的生存能力。如《社会救助暂行办法》所规定的“就业救助”以及《法律援助条例》所规定的对贫困群体的法律援助均已超出物质给付的范畴。若仍将社会救助权放置在物质帮助权之下,就有削足适履的危险,进而会导致现实中符合社会救助条件的公民因自觉并非年老、疾病或者丧失劳动能力而拒绝救助的案例①,也会导致现实中地方人民政府对于就业救助等非物质给付类救助不予重视,仍一味宣传强调“送温暖”式物质帮助的现象。

   (二)政策目标的切换:从“扶贫”到“共享”

   社会救助权宪法基点的变迁,源于社会救助制度在法律规范上的扩张,更源于国家政策对社会救助的重新定位。一直以来,我国的社会救助制度是与“扶贫”紧密相关的,在执政者看来,社会救助制度的根本目的在于解决贫困问题:“加强对困难群众的救助,完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度?!闭庥敫母锟乓岳础靶视畔取钡姆⒄拐呙芮邢喙?,社会救助此时往往被作为经济发展的必要补丁。但近年来,社会救助制度与“扶贫”的强链接似乎开始松动,转而与“共享”一词产生了更为密切的联系:“要由人民共享发展成果”,“要加强公共服务,让发展成果更多更公平惠及全体人民”。从“扶贫”到“共享”的政策调整,并不意味着社会救助制度不再解决贫困问题,而体现了对社会公平正义的追求已经成为一种普遍民生诉求的当下,社会救助已经不能再停留在解决温饱、维持生存的水平上,而应该在国家财富分配中扮演更为重要的角色。[6]5这种变化也为社会救助权在生存照顾之外注入了平等促进和自立发展的价值内涵。

   首先,社会救助权的生成基础本质上不是贫困,而是不平等。一般情况下,公民基本生活水平实现的路径应是“机会→财产→基本生活水平”,也即只要得到均等的机会,公民通过自身的努力即可达到基本生活水平。然而,随着改革发展进入深水区,我国阶层固化的现象愈发突出,“机会→财产→基本生活水平”的原始公式从根本上被打破,要确?;旧钏街荒芡ü娌构接枰酝瓿?,即“社会救助权→国家救助→基本生活水平”,可以发现社会救助权生成的基础并不在于财产的“贫困”,而在于机会的“不平等”。此时国家在社会救助政策中强调“共享”的理念便具有重要的价值,其意味着在初次分配中难以实现创造均等机会的情况下,通过社会救助等制度“在再分配领域更好地发挥政府的调节作用”具有更为显著的意义。

   其次,社会救助权的权利限度不应仅限于脱贫,而应拓展到开发自立能力。社会学上一般将社会救助的目标定位于两点:一是为贫困群体提供,二是消除对贫困群体的社会排斥。我国既有社会救助制度强调前者、忽视后者,因此社会救助权的限度仅止于脱贫,脱贫以后的发展并不包含于社会救助权的请求内容中,这导致返贫人口的比例畸高。②国家在社会救助政策中强调“共享”,实际上隐含了“共建”的意蕴,将社会救助的作用从“安全网”改造为“助力板”,更加强调脱贫以后的自立发展?!吧缁峋戎窗镏独禾搴捅咴等禾蹇梢栽诔浞纸岷献陨硖跫幕∩喜斡氲缴缁嵴宓慕ㄉ柚?,与他人共享社会发展的成果?!盵7]89在此意义上,社会救助权在政策层面已经不限于生存的维度,而进入有尊严的生存乃至发展的维度。

   (三)宪法基点的重新发现

   有学者将当下社会救助的作用归纳为:“社会救助既可以保留收入分配差距所带来的激励作用,又可以减少贫富两极分化极端后果的恶劣影响;既有利于提高社会的公平程度,又有利于促进市场经济的巩固和发展?!盵8]显然,生存照顾的原始价值已不再是社会救助权的唯一目标,平等促进、自立发展在“共享”的政策导向下,已成为社会救助权的应有内涵。此时,将《宪法》上“物质帮助权”作为社会救助权的唯一基点显得独木难支,需要引入其他基本权利条款共同构筑社会救助权的宪法基点?!断芊ā飞系钠降热ㄌ蹩詈腿烁褡鹧咸蹩钗颂峁┝丝赡?。

   《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等?!闭庖惶蹩畋蝗衔妨⒘俗魑救ɡ摹捌降热ā?。作为社会主义国家的“平等权”,我国《宪法》中的平等权在机会平等之外更强调条件平等,机会平等反对任何差别,对一切公民一视同仁,而条件平等承认合理差别,根据公民自身的特点,提供不同的条件。旨在减少收入分配两极分化的社会救助权即体现了这种条件平等。同时,在社会救助权内部,基于地域间的经济差异,公民所能够请求的救助水准也有不同;基于个体情况的差异,公民所能够请求的救助内容也有不同。这种看似“不同”的救助实则体现了社会救助权“条件平等”的内涵。

   《宪法》第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯?!闭庖惶蹩畋蝗衔妨⒘俗魑救ɡ摹叭烁褡鹧稀?。传统的社会救助仅以生存照顾为目标,其容易将社会救助变成随意而为的施舍和慈善行为,对被救助者的人格尊严不仅没有?;?,反而是一种伤害,进而造成被救助者自立发展更为艰难?!啊烁褡鹧稀昝髁诵姓痘疃慕缦蕖盵9],在社会救助中亦是如此,社会救助权应当以个人有尊严的自立为目标,而非简单的物质上的脱贫。

   近年来从“扶贫”到“共享”的政策目标切换在生存照顾之外向社会救助权注入了平等促进、自立发展两种新的价值,政策目标的变化也导致法律体系中对社会救助权塑造的宪法基点的变迁,即不同于西方社会救助权以生存权为基点的情形,具有本土色彩的社会救助权应当建立在《宪法》规定的物质帮助权、平等权和人格尊严三个基点之上。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南通大学学报:社会科学版》2018年第6期

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