陳志武:我們的政府有多大?

選擇字號:   本文共閱讀 11614 次 更新時間:2008-02-25 23:00:09

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陳志武 (進入專欄)  

  

  2007年,國家財政稅收增加了31%,達到5.1萬億元,占GDP的21%,相當于3.7億城鎮居民的可支配收入、12.3億農民的純收入。也就是說,政府一年花的錢等于3.7億個城鎮居民、12.3億農民一年可以花的錢。政府要這么多的老百姓才能供養,當然很龐大。這里,我們不妨從幾個不同角度來把握其“大小”。

  

  跟歷史比、跟美國比

  

  相對朝廷時期的政府規模如何?既然今天又是盛世中國,我們不妨先以康乾盛世時期作為一個參照。乾隆中期的1766年,朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。在1760年前后,荷蘭東印度公司對當時的北京、廣州老百姓的收入和消費做過細致調查,據其歷史檔案,那時一個普通北京工人的年收入大約為24兩銀子(每月2兩左右)。這樣,4937萬兩銀相當于205萬普通北京人的收入。只要205萬個北京人的收入就夠供養盛世時期的乾隆政府,那當然是小政府!或許,我們或說當時中國其他地方的收入比北京低,所以,以北京工人收入作為標準,降低了為供養乾隆政府所需要的人數。但,那時的全國人均收入不一定比北京低多少,比如,在1950年時,北京的人均收入屬全國平均水平,最多是中等偏上,只有到1950年代實行國有制計劃經濟之后,北京的相對人均收入才開始飆升,把全國其他地方甩在身后。退一步講,即使乾隆時期全國城鎮平均收入只有北京人的一半,那么,朝廷歲入也只是410萬人的年收入,跟今天需要3.7億個城鎮居民、12.3億農民的可支配收入才能支持政府的開支,無法相提并論。歷史上的中國政府沒有像今天這么大過。

  也許我們會說,今天任何國家的政府規模不能跟過去的做直接比較,因為傳統農業經濟對政府的依賴度低,而現代經濟的交易復雜性特別高,所以,離不開政府在安全和產權與契約保障方面的支持。沒有政府?;げ?、維護契約權益,就難以有現代經濟。這當然有道理。按照這個思路推下去,美國應該是一個很好的參照系,因為美國的金融證券市場、知識產權市場以及其它現代產業全球最發達,它也是世界警察,所以,它的政府職責應該不低于任何其他國家的。在社會福利支持上,美國也不亞于西歐。因此,美國政府的規模應該可以作為判斷中國政府規模太大還是太小的參照系。

  2007年,美國聯邦政府的財政稅收為2.4萬億美元,占GDP的18%,相當于8500萬普通美國人一年的可支配收入。也就是,為了支持美國政府的開支,需要8500萬美國人的可支配收入,當然遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低!

  中國5.4億城鎮居民、8億農民,加在一起,去年民間的可支配收入和農民純收入總共為10.7萬億元。也就是說,5.1萬億元的政府財政稅收約等于民間可支配收入總額的一半。相比之下,美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元,2.4萬億美元的政府財政稅收相當于民間可支配收入總量的四分之一。

  由此可見,我們的政府相對遠大于美國政府。

  

  政府規模是如何變遷的

  

  過去30年里,中國的政府規模并非歷來就這么大。如果說“小政府、大社會”一直是改革的理想,那么,1978至1995年間的確是照此方向走。改革之初的1978年,國家財政稅收相當于3.3億城鎮居民的可支配收入、8.5億農民的純收入。那時的政府也不小,這就是為什么要改革政府的原因之一,但,那時的政府畢竟要負責城市人從搖籃到墳墓的方方面面生活開支,所以,政府當然大。

  隨著改革的進行,到1985年,財政稅收相當于2.7億城鎮居民、5億農民的純收入(見圖一和圖二)。到1995年,財政稅收相當于1.46億城鎮居民、3.9億農民的純收入。1.46億城鎮人口的可支配收入才能支持政府的開支,政府還是很大,可那是近30年“最小”的政府了。

  

  1993-1994年的分稅制改革從根本上逆轉頭17年的方向。那次改革把稅權下放,從中央到省、到地方、到縣和鄉,每級只要求下一級在每項稅種中往上交多少比例的稅收,剩下的權限就留給下級政府。從表面看,稅權下放而不是由中央統一掌權,是件好事,給地方更多發展經濟的激勵。只不過,當時好心的改革設計者沒想到或不愿意想到,在沒有實質性權力制約的體系下,特別是在新加稅種的權力不在立法機構而是在行政部門的國情下,把稅權下放等于是為各級政府隨意加稅大開綠燈,國民沒有正式途徑對隨意增加的稅負表達意見。

  

  經常有人說,在別國行得通的制度安排,一到中國就水土不服。之所以如此,不是中國人與別國不一樣,而是人家在權力受民主制約下的分稅制體系,搬到中國后,當然會走樣,因為在中國的各級都沒有對征稅權的根本性約束。所以,水土不服的根源在于有沒有對權力的民主制約上。

  1995年后財政稅收逐年回升。到2004年,財政稅收相當于2.8億城鎮居民的可支配收入、9億農民的純收入。隨后的三年更是加速征稅,到2007年,政府的財政稅收等于3.7億個城鎮居民、12.3億農民一年可以花的錢,遠超改革開放初1978年時的政府規模,我們的政府達到歷史“最大”規模。

  我們也可以把政府、城鎮居民、農民看成中國的三大群體。那么,從改革開放的成果中,哪個群體受益最多呢?自1995年到2007年的12年里,政府財政稅收年均增長16%(去掉通貨膨脹率后),城鎮居民可支配收入年均增長8%,農民的純收入年均增長6.2%。這期間,GDP的年均增長速度為10.2%。圖三給出三群體的累計收入增長情況。

  因此,只有政府的收入以遠高于GDP的速度在增長,城鎮居民的收入增長速度次之,農民的收入增長最慢,速度遠低于GDP的增速。從1995到2007年,去掉通脹成分后,政府財政收入增加5.7倍,城鎮居民人均可支配收入增加1.6倍,農民人均純收入才增1.2倍! 改革開放的成果由政府享受的最多,城市居民次之,農民分享的最少。

  

  

  政府作為最大的資產和土地所有者

  

  不過,上面的計算只是反映了政府總收入的一部分,另外,還有預算外的政府收入、資產增值和資產性收入不在其內。也就是說,財政稅收只是政府“最看得見”的收入部分。實際上,隨著中國經濟這些年的高速發展,政府作為中國最大的資產所有者,其擁有的國有企業資產、公有土地以及礦產資源的增值比財政稅收更大、增長速度更快。

  到2006年,國有土地的總價值大約為50萬億元。據國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜志上談到,到2006年底,全國有11.9萬家國有企業,平均每家資產為2.4億元,所有國企資產加在一起值29萬億元。也就是說,2006年底,國有土地加國有企業的總價值為79萬億元。去年,中國GDP增長11.4%,假設土地和國有資產以GDP同樣的速度升值(資產升值速度一般高于GDP),這意味國有資產去年增值9萬億,比財政稅收的5.1萬億多80%!

  2007年,國有企業的總利潤為1.6萬億元。因此,去年國家作為“資本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6萬億元。

  把國家的資產性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起,去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元,這等于是11.4億城鎮居民的可支配收入、37.9億農民的純收入。這種政府規模的確是乾隆政府、今天的美國政府所遠不可比的。

  

  中美民間財富結構對比

  

  當然中國家庭也有財富,包括房地產、企業股權、金融證券、銀行儲蓄等等,只不過主要是城鎮居民有這些,農民沒有土地、也沒有太多儲蓄,他們的財富很少。據發改委估算,到2005年底,全國城鎮居民的總資產價值為20.6萬億。如果過去兩年均按略高于2005年的速度增值,亦即按每年15%增值,那么,到去年底,全國居民資產為27.6萬億元,不到價值為88萬億的國有資產與國有土地的三分之一。

  中國民間資產加國有資產共115.6萬億元,相當于GDP的4.7倍。

  相比之下,美國政府基本沒有生產性資產,也只有少量的土地。至2007年底,美國私人家庭資產的總值為73萬億美元,相當于GDP的5.4倍,比中國的總資產與GDP比值略高一些。其原因是美國資產的金融化程度全球最高,資產流動性越大,其資本價值就越高。但,兩國的總資產與GDP之比,大致相當。

  可是,在兩國,財富在民間和政府之間的分享結構截然不同。在中國,多于76%的資產由政府擁有,民間只有不到四分之一的資產。而在美國,其資產基本都在民間個人和家庭手中。這兩種不同的財富持有結構會帶來什么差別呢?

  其差別表現在很多方面,包括經濟增長模式上、產業結構上、法治發展上,等等。這里,讓我們集中看看,這種結構對國家和民間在財富賽跑上有什么影響,誰會贏大頭?

  美國家庭資產73萬億美元中,有近35萬億來自過去十年的資產增值,而從勞動等可支配收入中累計儲蓄的才1.5萬億美元。所以,美國人的財富增長基本靠資產升值,而由勞動等所得的非資產性可支配收入(去年為8.4萬億美元)基本全部花掉,這即是為什么美國的儲蓄率現在為-1%,也是為什么美國的內需這么強盛。好在美國的資產基本都是私人所有,政府不會與民爭利,所以,美國人能夠只靠資產升值來使自己的財富水平上升。

  中國的115.6萬億元資產財富中,只有27.6萬億是民間私人的,剩下的88萬億屬國家的。如果2008年中國GDP和資產價值都上升10%,那么,老百姓從資產升值中得到2.76萬億元,而政府能得到8.8萬億元。政府從經濟增長所帶來的資產財富升值中得到的份額,是民間的三倍!

  這就是為什么在中國資產升值難以帶來消費的財富效應,資產升值帶動不了太多的內需增長。國有制割斷了從資產升值到內需增長的傳導鏈。這也是為什么在私有制國家,經濟增長給民間社會的家庭帶來財富,而在國有制國家里,經濟增長產生的資產財富升值主要由國家獨享,給民間家庭帶來的只有高一點的勞動收入,沒有太多財富。所以,今天在中國,最大的貧富差距是在國家與社會之間,而不是在多數國民之間。

  

  國家的錢花到哪里了?

  

  按照上面談到的,去年政府財政稅收5.1萬億,國有資產與土地升值至少9萬億,國有企業的總利潤為1.6萬億元。政府有15.7萬億的收入可以花,這些錢花在哪里呢?如果政府把錢花在民生上,那不是從相當程度上代替了老百姓花嗎?在效果上,由老百姓自己花這些錢和由政府代替老百姓花,這兩種安排會有大的區別嗎?按照許多主張政府要推出各種名目稅收的人的說法,通過稅收和國有資產,政府能夠實現“第二次再分配”,以降低收入差距。但是,實際真的如此嗎?

  據財政部長謝旭人先生介紹,2007年政府在直接涉及老百姓的醫療衛生、社會保障和就業福利上的開支,總共約6000億元,相當于財政總開支的15%,為全年GDP的2.4%,分到13億人身上,人均461元(相當于城鎮居民人均可支配收入的3%)。而在沒有國有經濟的美國,去年在同樣三項上的開支約為15000億美元,相當于聯邦政府總開支的61%,為美國GDP的11.5%,分到3億美國人身上,人均5000美元(相當于美國人均可支配收入的18%)。

  不管按絕對數字,還是按相對水平,美國政府回饋給老百姓的醫療與社會保障都遠高于中國,盡管美國是十足的私有經濟。按照國有化運動的初衷,國有制本應該帶來更多的社會福利,我們本應該看到完全相反的情況。

  許多人說,中國還處于初級發展階段,所以沒法跟美國以及其它市場經濟國家比?!饉搗ㄕ靜蛔〗?。美國去年的財政稅收占GDP才18%,而中國5.1萬億元財政收入占GDP的20%。所以,即使不算國企收入和國有資產增值,僅財政稅收,中國政府的相對收入就高于美國,沒有理由在民生上的開支比例低于美國。中國政府不是沒有錢花,而是沒有對財政預算過程的實質監督問題,以至于政府錢多后更傾向于在形象工程、政府辦公大樓上浪費,在高資源消耗、高環境污染又不創造就業的工業項目上投資,也當然為腐敗提供了溫床。

  正因為中國太多的收入和資產財富掌握在國家手中,而不是將更多收入、更多資產由私人去消費、去投資,使跟民生貼近的服務業難以發展。老百姓享受到的收入和資產財富份額極低的情況下,第三產業發展所需要的投資和消費需求從哪里來?

  既然美國政府為了刺激經濟從次級按揭貸款?;兇叱隼?,而給每家老百姓寄支票直接退稅,把錢退給納稅人自己去花,那么,在中國政府控制社會這么多收入、這么多資產財富的情況下,為什么不能把一些稅收、國企利潤、國有資產增值退回給中國家庭呢?比如,也給他們寄去匯票?國民們也該直接分享一點國企的紅利了。當然,最好是把許多國有企業資產民營化、把土地還給農民,因為這些本來就是我們國民自己的。

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  作者是耶魯大學管理學院金融經濟學教授,長江商學院訪問教授。作者感謝李利明給本文提供的建議。

  原載2008年2月23日《經濟觀察報》,作者授權天益發布。

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